Costes y beneficios de centralidad o capitalidad de una ciudad
Por Nuria Bosh, Catedrática de Economía Pública de la Universidad de Barcelona
Es muy frecuente oír decir que las grandes ciudades merecerían tener un sistema de financiación diferenciado del resto de municipios que les compensara estos costes. En España, todos los municipios con una población superior a 75.000 habitantes tienen el mismo sistema de financiación, pero entre este grupo encontramos municipios con un tamaño de población y unas características muy diferentes. La cuestión a analizar es si todos ellos tienen las mismas necesidades de gasto, ya que el sistema de financiación los trata a todos por igual. Es decir, ¿tiene las mismas necesidades de gasto un municipio con casi un millón de habitantes que otro que justo llega a los 75.000 habitantes? Este, por ejemplo, sería el caso de Valencia con más 800.000 habitantes en relación a Manresa con unos 75.000. ¿Y tienen las mismas necesidades de gasto dos municipios con un censo de población muy similar pero con unas características socioeconómicas muy distintas? Por ejemplo, Móstoles, una ciudad del área metropolitana de Madrid, en comparación con Oviedo que cuenta con una población parecida y que es capital de provincia y de comunidad autónoma, o Roquetas de Mar (municipio turístico) y Las Rozas (municipio residencial).
En un reciente estudio que he realizado conjuntamente con los profesores Marta Espasa y Daniel Montolio de la Universidad de Barcelona y que se ha publicado en la revista de Hacienda Pública Española/Review of Public Economics, hemos podido comprobar que no existe una relación positiva entre el gasto y el tamaño de la población. En cambio, sí se evidencian importantes diferencias entre municipios con igual población, lo que hace pensar que hay otros factores que determinan sus necesidades de gasto. Una posible explicación puede ser la existencia de costes vinculados a las características de centralidad y capitalidad que algunos de estos municipios presentan.
Los costes de centralidad están relacionados con los gastos generados por los problemas específicos de las ciudades situadas en el centro de una aglomeración urbana. El principal coste que se reconoce es el relacionado con el flujo de no residentes (“commuters”) que absorben diariamente estas ciudades por motivos de trabajo, estudio, utilización de servicios públicos (sanitarios, educativos, etc.), compras, actividades administrativas u ocio. Estos visitantes utilizan los servicios proporcionados por la ciudad a sus habitantes, que son los que realmente pagan los impuestos municipales.
Otro tipo de no residentes, con unas características muy peculiares, son los turistas. Los costes derivados de la actividad turística pueden estar vinculados a la promoción turística del municipio y, sobre todo, a los derivados de una mayor intensidad en la utilización de servicios públicos como el transporte, la limpieza o la seguridad ciudadana. Estos costes, además, son de carácter estacional, lo que tiene un mayor impacto presupuestario.
Otros costes de centralidad pueden derivarse de la concentración de problemas sociales, de las economías o deseconomías de escala, la densidad y la congestión.
Los costes de capitalidad están relacionados con la presencia en el municipio de instituciones del gobierno autonómico y estatal. Estos costes se pueden agrupar en dos categorías. Por un lado, los que se originan por la pérdida de ingresos por sustitución de actividades. Si el municipio, debido a su capitalidad, se especializa en actividades de tipo administrativo en lugar de otras actividades económicas (comerciales y de servicios) o residenciales y estas actividades gubernamentales están exentas del pago de impuestos y tasas municipales, los municipios afectados sufren una pérdida de ingresos relevante. Por otro lado, es posible, además, que esta sustitución de actividades genere un incremento del gasto municipal en servicios relacionados, como la seguridad y la protección civil.
Ahora bien, ¿las grandes ciudades sólo sufren estos costes específicos mencionados o también sus características les proporcionan beneficios? En dicho estudio analizamos si las características de capitalidad y centralidad de los grandes municipios pueden generar ingresos adicionales. Así, por ejemplo, factores como la existencia de economías de aglomeración o el hecho de disponer de un elevado nivel de infraestructuras, pueden hacer atractiva la localización de individuos y empresas en estos municipios, lo que puede afectar positivamente a su capacidad fiscal. Otro factor determinante de la capacidad fiscal de un municipio es el turismo. Los municipios turísticos atraen un volumen importante de visitantes que pueden afectar a la demanda de viviendas en ese municipio. Como consecuencia de esta presión en la demanda, se puede producir un incremento del precio de las viviendas y, por tanto, del valor de la base imponible del IBI.
Pues bien, la principal conclusión que llegamos en el estudio, mediante la estimación de una ecuación de las necesidades de gasto y de la capacidad fiscal de los municipios españoles de más de 75.000 habitantes, es que las características de centralidad de los grandes municipios incrementan las necesidades de gasto, pero también afectan a su capacidad fiscal de forma positiva. En cambio, las características de capitalidad generan sólo costes, es decir, incrementan las necesidades de gasto. En consecuencia, el sistema de financiación local debería tener en cuenta los costes ligados a la capitalidad para compensarlos, dado que los factores ligados a la centralidad parecen ser ya compensados con una mayor capacidad fiscal.