Reforma local, presupuesto y rendición de cuentas

por Roberto Fernández Llera, Economista, Doctor por la Universidad de Oviedo y Jefe del Gabinete Técnico de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

 

Crisis y normas

En lo que llevamos de crisis, se han ido sucediendo ciertas normas y reformas de amplio calado aparente, pero con poca sustancia real. En algunos casos, el legislador español parece querer atribuirles un poder casi taumatúrgico, como si en su denominación o en su exposición de motivos fuese implícito el resultado final a lograr. Ejemplos los tenemos en grandilocuentes términos como transparencia, sostenibilidad, estabilidad, racionalidad y, ya en el súmmum, el buen gobierno.

En todo ese entramado caracterizado por un énfasis singular en la transparencia y, bajo el manto de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas, el papel de los órganos de control externo (OCEX) deviene en fundamental, toda vez que son los encargados de fiscalizar y supervisar las cuentas rendidas por las diferentes entidades integrantes del Sector Público, en este caso, de las entidades locales.

De acuerdo con los Principios y normas de auditoría del Sector Público (1992), la función de fiscalización inherente a los OCEX se define como “el control efectuado sobre el Sector Público por órganos institucionales, consistente en la realización de diferentes tipos de auditoría, profundizando de forma especial en el cumplimiento de la legalidad”. No obstante, este concepto se ha ido matizando mucho en los últimos años, por el crecimiento de las auditorías de regularidad, pero sobre todo de las auditorías operativas sobre eficacia, economía y eficiencia.

La función fiscalizadora se viene desarrollando desde hace bastantes años en estrecha coordinación entre el Tribunal de Cuentas y los OCEX autonómicos. Cabe recordar que a la fecha existen un total de 12 OCEX autonómicos en funcionamiento, más uno previsto que no se llegó a constituir (Extremadura), sin olvidar que otro acaba de ser suprimido (Castilla-La Mancha), en una decisión sin precedentes. Esa coordinación interinstitucional tiene ejemplos tan visibles como los ya citados Principios y normas de auditoría del Sector Público, la plataforma telemática común para rendición de cuentas locales, las directrices técnicas e informes horizontales o los Indicadores de la cuenta general de las Corporaciones Locales (2013).

Con todo, siendo fundamental el papel del control externo, parece que el legislador ha olvidado u obviado su papel y, particularmente, el de los OCEX autonómicos. Baste decir que en la reforma constitucional de 2011 y en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, ni siquiera se mencionan. Y, tras la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, tienen un nuevo competidor para ciertas tareas de supervisión. Pero, sin duda, la mayor carga de profundidad se encontró en el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), donde la mención a los OCEX autonómicos se hacía en términos despectivos hacia su rol institucional y su trabajo, planteando simple y llanamente su eliminación. Es tan poco riguroso como si después de condenar el fraude fiscal, algunos quisiesen suprimir de la Agencia Tributaria.

 

Los números

La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) ya reconocía que “La Sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a cualquier Agente público”. Uno de sus manifestaciones concretas es la rendición de cuentas al OCEX para su posterior fiscalización. Sin embargo, las cifras de cumplimiento de esta obligación legal y democrática –y, en cierto modo, también moral- no han sido demasiado satisfactorias hasta ahora.

Cuadro 1. Nivel de rendición de cuentas de los ayuntamientos (sobre total)

Nota: No incluye información relativa a Navarra y País Vasco.

En el cuadro 1 (www.rendiciondecuentas.es) se observa una paulatina mejora en el índice de rendición de cuentas antes de la fecha límite (15 de octubre del ejercicio t+1): de un 28% en promedio con la cuenta general de 2010 se pasa a casi un 56% en la de 2012. Es un dato alentador, pero aún muy lejos de lo deseable. De igual modo, se constata que los peores resultados se encuentran en los ayuntamientos intermedios e incluso en los grandes. Es decir, el tamaño importa, pero sólo relativamente.

Por comunidades autónomas, hay diferencias significativas (cuadro 2). Esta circunstancia, en algunos casos, ha servido para inspirar a los respectivos gobiernos y parlamentos a promover modificaciones normativas en el régimen sancionador vinculado a la falta de rendición de cuentas. Por ejemplo, incluyendo multas coercitivas a las personas responsables o condicionando las subvenciones a percibir por una entidad local desde la respectiva comunidad autónoma. Este efecto incentivador –e incluso la simple expectativa de su implantación- está siendo muy evidente, por ejemplo, en Cataluña, Galicia y el Principado de Asturias.

Cuadro 2. Nivel de rendición de cuentas locales por comunidades autónomas (sobre total)

Hay otro dato preocupante y que se compadece mal con una sensata gestión pública (cuadro 3). Es el hecho de que casi el 88% de los ayuntamientos españoles (más de 7.000) no logre aprobar su presupuesto anual antes de comenzar el correspondiente ejercicio, convirtiendo una institución excepcional –la prórroga- en algo demasiado habitual.

Cuadro 3. Cumplimiento de los plazos legales de gestión presupuestaria (año 2012, sobre total)

Nota: fechas límite entre paréntesis.

 

Régimen local y reformas pendientes

La pregunta es sencilla: ¿se deberían hacer más exigentes los requisitos y plazos de presupuestación y rendición de cuentas o, en cambio, es preferible incidir en los ya existentes, tratando de garantizar su estricto cumplimiento? El debate está abierto y no hay que excluir ninguna opción.

La reforma introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (de nuevo las grandes palabras), no ha supuesto grandes innovaciones en materia presupuestaria, salvo quizás dos. Una, para trasladar excepcionalmente la competencia de aprobación del presupuesto desde el Pleno municipal a la Junta de Gobierno, lo cual puede introducir mayor eficacia, pero presenta visos de inconstitucionalidad, como ya ha advertido el Consejo de Estado. La segunda novedad es más sustanciosa, ya que trata de mejorar el grado de rendición de cuentas a los OCEX, regulando la retención de la participación local en tributos del Estado mientras no se cumpla con esa obligación. Tiempo habrá de comprobar si funcionan.

De lo que no se conoce nada es de la nueva financiación local. Ni está (en la reforma local de 2013) ni se la espera (en la reforma fiscal de 2014).