Gobernanza y estructuras territoriales en la frontera luso-española

06/12/2017

Por José Manuel Jurado Almonte – jurado@uhu.es – Universidad de Huelva y Francisco José Pazos García – francisco.pazos@dhis2.uhu.es – Universidad de Huelva

Las estructuras y divisiones territoriales, aunque se colocan en el papel como equivalentes, son diferentes a un lado y otro de la frontera entre España y Portugal. Las regiones portuguesas se les hace coincidir con las comunidades autónomas españolas, pero sus territorios están fuertemente controlados y gestionados por la Administración central de Lisboa, a diferencia del estado autonómico español, con comunidades autónomas con enormes competencias propias. De ahí que, por ejemplo, las competencias de la Junta de Andalucía están muy lejos de las que pueda tener los CCDR portugueses y con la que conforman la Eurorregión Alentejo-Algarve-Andalucía.

Por el contrario, a escala municipal, los concelhos o municipios portugueses presentan mayores dimensiones y grado de autonomía financiera y política (autarquías locales) que los municipios españoles, que tienen mucha dependencia de los poderes provinciales, autonómicos y también del Estado.

Pero, además, las enormes dimensiones territoriales de los municipios portugueses frente a los españoles, encierran numerosos núcleos de poblamiento y subdivisiones municipales llamadas fregresías, que tienen asignado un término de identidad y gestión. Las fregresías no se corresponden a las aldeas o pedanías españolas, ya que éstas ni tienen término que gestionar ni verdadera estructura política-administrativa. Tal es la diferencia que en el nivel LAU-2 de la UE (anteriormente llamados NUT-5), la equivalencia territorial que desde ambos Estados se ha establecido el Municipio español – Freguesía portuguesa (nivel LAU-2).

En realidad, los concelhos portugueses se podrían asemejar algo en competencias a las provincias españolas, aunque lejos de éstas por la menor dimensión de las primeras; o, si se quiere a las comarcas españolas, aunque éstas no tienen una constitución definida en la Constitución ni en la mayoría de los Estatutos de autonomía. A efectos de la UE y su cuerpo estadístico y administrativo (Eurostat y las NUTs), el no haber definido nivel LAU-1 en el caso español, hace que la equivalencia formal sea NUT-3 (España) – LAU-1 (Portugal); es decir, Provincia – Concelho. Tampoco son comparables los distritos portugueses, básicamente judiciales, con las provincias españolas, con mayores competencias (Diputaciones).

En el lado español, exceptuando Galicia, no cabe encontrar ejemplos como el concelho de Mértola, cuyo amplio término municipal ocupa 1.293 km², encierra 7 fregresías (una menos que antes de la Lei 11A/2013, de Reorganização administrativa do território das freguesias) y unos 28 núcleos poblados, aunque con una población total de sólo 6.681 habitantes en la actualidad. No obstante, también hay otros concelhos que son muy pequeños y similares a las dimensiones habituales de los municipios españoles.

A continuación, las tablas 1 y 2 reflejan las divisiones administrativas de España y Portugal y su correspondencia con las NUT o unidades estadísticas territoriales europeas.

Tabla 1. Divisiones administrativas en Portugal y su correspondencia con NUT
División	Competencias/ámbito	NUT
PRIMER NIVEL
Regiaõ Autónoma	Establecidas por la Constitución de Portugal de 1976: gozan de autonomía político-administrativa, con un Estatuto de Autonomía y órganos de gobierno propio. Sólo están definidas en Azores y Madeira.	NUT I* NUT II
Regiaõ Administrativa	Previstas en el Art. 255º, Cap. IV Tít. VIII, Parte III de la Constitución de Portugal. No se han desarrollado.
Distrito	Creados en 1835, su existencia está condicionada por la Constitución lusa a la creación de las Regiones administrativas (Art. 291). Son 18: Aveiro, Beja, Braga, Bragança, Castelo Branco, Coimbra, Évora, Faro, Guarda, Leiria, Lisboa, Portalegre, Porto, Santarém, Setúbal, Viana do Castelo, Vila Real y Viseu.
Área Urbana	Creadas por las leyes 10/2003 y 11/2003 (“Reforma Relvas”) y modificadas por la Ley 45/2008 y 46/2008. Sólo se definen en el Portugal continental. Se definen dos subtipos: Áreas Metropolitanas (AM): Sólo en Lisboa y Porto. Comunidades intermunicipales (CIM): Se han establecido 21; que son: Alentejo Central, Alentejo Litoral, Algarve, Alto Alentejo, Alto Minho, Alto Tâmega, Ave, Baixo Alentejo, Beira Baixa, Beiras e Serra da Estrela, Cávado, Douro, Lezíria do Tejo, Médio Tejo, Oeste, Região de Aveiro, Região de Coimbra, Região de Leiria, Tâmega e Sousa, Terras de Trás-os-Montes y Viseu Dão Lafões
Comissaõ de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR)	Surgieron tras la aprobación del Decreto-Lei 104/2003, fusionando las antiguas Comissões de Coordenação Regional (CCR) y las Direções regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território (DRAOT): “são serviços desconcentrados do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (MCOTA), dotados de autonomia administrativa e financeira, incumbidos de executar ao nível das respectivas áreas geográficas de actuação as políticas de ambiente, de ordenamento do território, de conservação da natureza e da biodiversidade, de utilização sustentável dos recursos naturais, de requalificação urbana, de planeamento estratégico regional e de apoio às autarquias locais e suas associações, tendo em vista o desenvolvimento regional integrado” (Art. 1º del Cap. I del Decreto-Lei 104/2003). Cuentan con varios órganos (Presidencia, Conselho administrativo, Comissão de fiscalização y Conselho regional). No se eligen por sufragio directo. El presidente de cada CCDR es nombrad por el gobierno portugués cada 3 años. Sólo existen en el Portugal continental. Actualmente son 5: Alentejo, Algarve, Centro, Lisboa e Vale do Tejo y Norte.	NUT II**
SEGUNDO NIVEL
Las NUT III en Portugal no coinciden con ninguna división administrativa, siendo meras subdivisiones estadísticas de las NUT II. Cada una de las 32 NUT III agrupa a varios municipios. Sólo en el caso del Algarve coincide la delimitación de su CCDR con una NUT III las demás son: Alentejo (5 NUT), Lisboa (2 NUT), Centro (12 NUT), Norte (8 NUT). No hay definidas NUT III en Azores y Madeira, donde coinciden nuevamente con las NUT II y I.		NUT III
Municipio (Concelho)	Autarquías locales, de gran tradición y estabilidad. Se administran por dos órganos de elección directa cada 4 años: Assembleia Municipal (órgano deliberativo, Se forma con los presidentes de las freguesias más tantos representantes de elección directa como presidentes más uno y un número variable según la población total) y Câmara Municipal (órgano ejecutivo, formada por el Presidente y varios vereadores en número impar entre 5 y 17según la población). Hay 308 en todo el Estado.	LAU 1
TERCER NIVEL
Freguesía	La Constitución de 1976 define la composición y estructura organizativa de las “autarquías paroquiais” (Art. 245 e 247) y establece los dos órganos representativos de cada freguesia. Existe en todos los municipios portugueses excepto en Ilha do Corvo, donde sólo hay una que engloba todo el municipio. Tienen competencias y funciones análogas a los municipios, pero con menos medios y escala. Funcionan igualmente mediante dos órganos: deliberativo (Assembleia de Freguesia, número de miembros elegidos por sufragio universal directo cada 4 años. Su número varía según población) y ejecutivo (Junta de Freguesia, elegidos por la Assembleia de Freguesia). Hay 3.091 en todo el Estado desde la reforma realizada en 2013.	LAU 2
* En Azores y Madeira coincide la delimitación de las NUT I y NUT II, mientras el Portugal continental es otro NUT I. ** Su correspondencia es casi plena con las NUT II, excepto el CCDR de Lisboa e Vale do Tejo. Fuentes: Lima, 2008; Sobral, 2008 y OECD, 2008.

Tabla 2. Divisiones administrativas en España y su correspondencia con NUT
División	Competencias/ámbito	NUT
PRIMER NIVEL
En España las NUT I son agrupaciones de Comunidades Autónomas sin reflejo administrativo, sólo existen a efectos estadísticos.		NUT I
Comunidad Autónoma (CCAA)	La Constitución Española de 1978, indicaba y permitía que se pudieran constituir en Comunidad Autónoma las provincias limítrofes con características históricas, culturales o económicas comunes. Se rigen por su Estatuto de Autonomía (Art. 147.1 CE), aprobado por las Cortes donde se refleja su delimitación territorial, nombres, organización y competencias, que son transferidas por el Estado central desde el momento en el que se constituye la CCAA (Art. 148 CE). Todas (Art. 152 CE) cuentan con Parlamento autonómico, Gobierno autonómico, Presidente y Tribunal Superior de Justicia; y cuentan con financiación propia derivada de la descentralización de las haciendas y tributos. Actualmente hay 17 Comunidades Autónomas.	NUT II
Ciudad Autónoma	Sin la entidad y competencias de una CCAA, para las ciudades norteafricanas de soberanía española se definió una figura inferior. Carecen de cámara legislativa, pero sí cuentan con atribuciones muy superiores a un municipio, y habilitadas para decretar regulaciones ejecutivas. Están definidas en Ceuta y Melilla.	(incluidas en Andalucía)
SEGUNDO NIVEL
Provincia (Diputación provincial)	Herencia de la época ilustrada (con numerosos proyectos frustrados y divisiones de corta duración), las provincias son divisiones del Estado para una mejor administración y gobierno de la nación. Las Provincias cuentan por tanto con amplia tradición, y aunque han tenido numerosos cambios, actualmente su delimitación queda fijada y reconocida por la Constitución Española en su artículo 141 como una entidad local con personalidad jurídica propia. Se define como una agrupación de municipios y la división territorial necesaria para el cumplimiento de las actividades del Estado. La alteración de sus límites requiere una ley orgánica de las Cortes Generales. Su órgano de gobierno es la Diputación. Hay 50 provincias y 2 ciudades autónomas.	NUT III*
Provincia (Diputación foral)	Sólo en Navarra y País Vasco. De similar naturaleza a las provincias regidas por una Diputación, con la diferencia de que la pervivencia de fueros propios en estos territorios establece unos órganos diferenciados de gobierno, entre otras cosas.
TERCER NIVEL
España no ha fijado LAU 1.		LAU I
Municipio	Son la entidad básica de la organización territorial del Estado y su órgano de Gobierno es el Ayuntamiento. Es la entidad territorial mínima a nivel estatal. Una entidad jurídico administrativa con cierta autonomía gubernativa y administrativa (con hacienda pública local) regido por el Ayuntamiento. Alcalde y concejales son elegidos por sufragio universal directo cada cuatro años.	LAU 2
DIVISIONES ESPECÍFICAS
Comarca	En algunas CCAA se han definido las comarcas como subdivisión provincial. El concepto geográfico e histórico implica la existencia de unos lazos geográficos e históricos, pero el término comarca no se halla expresamente recogido en la Constitución del 78*, pero si lo permite (art. 141.3: “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la Provincia”). Por el momento se han desarrollado proyectos de comarcalización en Asturias (Estatuto de Autonomía, que define una división en concejos –municipios- y comarcas, desarrollado por el Decreto 11/91), Aragón (Decreto Legislativo 2/2006, del texto refundido de la Ley de Delimitación Comarcal de Aragón.), Galicia (Decreto 65/1997 del mapa comarcal de Galicia) y Cataluña (Ley 3/1990), aunque de facto* existe el concepto de comarca en casi toda España.
Cabildo insular	Canarias mantiene además una organización local especial constituida por cabildos heredada de la organización administrativa de 1912 e inspirada entonces por el cabildo del periodo colonial español. Están definidos para las islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, La Palma, Lanzarote y Tenerife. Se elige por sufragio universal directo cada 4 años. Cuentan con competencias exclusivas y trasferidas (Ley 8/2015 de 1 de abril de Cabildos Insulares).
Consejo insular	Son propios de Baleares, y similares características al Cabildo canario. Están definidos para Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera. Sus miembros se eligen por sufragio universal directo cada 4 años. Sus competencias están fijadas en el Estatuto de Autonomía (capítulo IV – título III, y legislación de desarrollo, siendo la vigente la Ley 8/2000).
Parroquia (Galicia) Parroquia rural (Asturias)	Es una división administrativa inferior al municipio y que están reconocidas, de distintas formas, en Asturias y Galicia. En el caso asturiano, el Estatuto de Autonomía las define “como forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población” pero no les concedía directamente ninguna competencia o relevancia a nivel jurídico-administrativo, lo que se solventó con la Ley 11/1986, bajo el nombre de “Parroquia rural”. En Galicia también se reconoce la posibilidad de otorgarles, mediante ley autonómica (art. 40 Estatuto Autonomía de Galicia), plena personalidad jurídica (art. 27 Estatuto Autonomía de Galicia), y aunque no se ha desarrollado legislativamente, tienen entidad de facto por el derecho foral y consuetudinario. Funcionalmente son, además, entidades de gran calado social. Actualmente están reconocidas como Entidades Colectivas de Población, y hay un total de 3.792.
* No se han definido NUT III en el caso de Ceuta y Melilla, por lo que éstas coinciden con las NUT II. ** Son las CCAA las que, dentro de sus competencias, han creado las comarcas. Un punto clave fue la aprobación de la ley 7/1985 de las Bases del Régimen Local: “las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio Comarcas u otras Entidades que agrupen a varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito”. Fuente: López-Davalillo, 2014; CE, 1978 y Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Ante esta disimetría en las estructuras territoriales, en torno al objetivo de integración y bajo sus principios y políticas de cohesión y cooperación, a lo largo de esta frontera, como de otras fronteras interiores europeas, están apareciendo nuevas y distintas estructuras, entidades y proyectos de Cooperación Transfronteriza. Y entre éstas cabe destacar las nuevas Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial (AECT) tanto a escalas regional (eurorregiones) como local (eurociudades).

Consideramos que son fórmulas de empoderamiento, cooperación y gobernanza muy interesantes para el futuro de estos territorios. Queda, sin duda, mucho camino por recorrer para estas recientes estructuras geográficas que apenas hace unos 25 años han empezado a andar.

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