El plan de recuperación económica en Europa, a examen
Por Adolfo Maza, Universidad de Cantabria
Hoy quiero resumir un interesante libro titulado “The Great RESET. 2021 European Public Investment Outlook”. Su primera parte evalúa el estado de la inversión pública en Europa, ya sea en su conjunto (capítulo 1) o en un grupo específico de países, entre los que se encuentra España (capítulo 6). El hilo conductor de esta primera parte es describir la respuesta política a la crisis ocasionada por la Covid-19 y los respectivos planes de recuperación económica en el marco del Next Generation EU (NGEU) programme.
Así, el capítulo 1, de A. Brasili, A. Kolev, D. Revoltella y J. Schanz, destaca que en la Unión Europea se han abierto amplias brechas de inversión pública en las últimas dos décadas, potenciadas por los objetivos, cada vez más ambiciosos, de transición digital y verde. La Comisión Europea (CE) estima que se necesita una inversión anual adicional de unos 350 mil millones de euros para cumplir los actuales objetivos climáticos y energéticos de 2030. Según este trabajo, los fondos relacionados con la pandemia ofrecen la oportunidad de “reconstruir mejor”. La inversión pública es el objetivo de los Programas de Estabilidad y Convergencia de los estados miembros y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los tipos de interés excepcionalmente bajos y el programa de compra de bonos públicos del BCE facilitan la financiación de estos gastos, creando una oportunidad para que los gobiernos, a través de una inversión inteligente, puedan cambiar gradualmente sus deudas hacia vías sostenibles. Ante esta situación, los autores hablan de urgencia en el uso adecuado de los fondos, petición a la que me sumo dado que el contexto financiero, como todos sabemos, está cambiando rápidamente.
Por lo que se refiere a España, J. Villaverde y A. Maza se centran en los puntos clave de la evolución de las inversiones públicas de 2000 a 2020; en 2020, debido a una postura política más relajada y anti cíclica de Bruselas, el esfuerzo inversor creció un 2,6%, alcanzando un nivel mayor que la media de 2000-2009. También evalúan el papel jugado por los fondos de la UE. Para el periodo 2021-2026, se ha aprobado un desembolso de hasta 140.000 millones de euros, aproximadamente la mitad en transferencias directas y la otra mitad en préstamos. Tal y como se señala en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español, la inversión prevista, con su carácter acumulativo, permitirá alcanzar un esfuerzo inversor público en torno al 4% del PIB; esto no sólo implicará cerrar la brecha con la media de la UE, sino que también supone que las inversiones netas serán positivas por primera vez desde 2011. Según los autores, la llegada de los fondos de la UE supondrá un gran impulso para la economía, ayudándola a ser más moderna, productiva, resistente y competitiva.
La segunda parte del informe se centra en los retos causados por la pandemia y los pilares del NGEU. El tema subyacente es el impacto de la inversión pública en el PIB y en la inversión privada, incluyendo un capítulo 7 dedicado a los multiplicadores, escrito por L. Durand, R. Espinoza, W. Gbohoui y M. Sy, que confirma el papel de la inversión pública como motor de crecimiento. No sólo puede aumentar la actividad económica a corto plazo, sino que también puede incrementar, al ampliar el stock de capital y mejorar así la productividad, el potencial productivo a largo plazo. Esto es especialmente importante para muchas economías avanzadas que están tratando de poner en marcha sus economías después de haberlas cerrado para evitar la propagación del virus.
Pasando a los capítulos que reflejan las prioridades de gasto establecidas por el NGEU, en el capítulo 10, D. Rückert, R. Veugelers, A. Virginie y C. Weiss abordan el tema de las tecnologías y la transformación digital. Utilizan datos de la Encuesta de Inversión del Banco Europeo de Inversiones sobre más de 13.000 empresas de los 27 países de la UE, Reino Unido y Estados Unidos. Esta encuesta supervisa el uso que hacen las empresas de diversas tecnologías digitales avanzadas, lo que les permite captar los índices de adopción digital y evaluar el impacto de la transformación digital en las distintas economías. Se identifican distintos perfiles de digitalización. Una parte sustancial de las empresas no digitales, mayor en la UE que en EE.UU., no considera que la inversión en transformación digital sea una prioridad urgente, incluso más allá de la crisis sanitaria. No obstante, los resultados muestran que las empresas “persistentemente no digitales” tienen menos probabilidades de crear nuevos puestos de trabajo, pagan salarios más bajos, e invierten menos en la formación de los empleados e innovación. Se sugiere que abordar los obstáculos a las competencias y a la infraestructura digital debería ser una prioridad para los responsables políticos. Del mismo modo, la carga reglamentaria y sus incertidumbres asociadas deberían ocupar un lugar destacado en la agenda de la política digital.
La UE se ha comprometido a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en 2030 al menos un 55% respecto a 1990, y a ser neutral desde el punto de vista climático para 2050. El primer objetivo no puede alcanzarse sin una ingente inversión. Esta es la principal preocupación sobre la que versa el capítulo 11, de C. Jaeger, D. Mangalagiu y J. Teitge, que sostiene que la respuesta sin precedentes de la UE a la pandemia podría contribuir significativamente a cumplir el objetivo 2030. Pero hay problemas que deben abordarse. Por un lado, las actuales ayudas de la UE tienen fecha de caducidad, y los países tendrán que empezar a devolverlas en 2028, antes de poder generar un rendimiento razonable. Por otro, habrá contratiempos que requerirán nuevas soluciones que vayan más allá de los planes actuales. Es decir, el flujo de inversión pública de la UE para la generación de renovables tiene que ir más allá de 2023. Por lo que respecta al objetivo 2050, el capítulo 12, de M. Holzner, K. Weber, M. U. Zahid y M. Zangl, propone la construcción de una Ruta de la Seda europea, que incluya una red ferroviaria de alta velocidad de casi 11.000 kilómetros. Partiendo de varios parámetros, los autores determinan las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la construcción y explotación de una red de ferrocarril de alta velocidad y ofrecen una estimación de las toneladas de CO₂ que podrían ahorrarse, en comparación con el transporte por carretera y aéreo, a lo largo de un ciclo de vida de 60 años.
La política de cohesión se aborda en el capítulo 13, de G. Coco y R. Lagravinese. Muestran que la UE contribuye de forma significativa a la inversión pública, pero no todo el gasto de cohesión se traduce en inversión. Así, el 67% del gasto programado es inversión en sentido estadístico, mientras que el 7% se destina al desarrollo del capital humano. Sin embargo, existen grandes diferencias entre los estados miembros, lo que probablemente explica la heterogeneidad del impacto estimado de la política de cohesión. Además, abordan la capacidad de la política de cohesión para aumentar la inversión global a nivel regional, para lo que consideran un grupo de regiones que han sido las mayores receptoras del fondo a lo largo del tiempo. Los resultados son nuevamente muy dispares. Esto podría considerarse como una señal indirecta de la falta de adicionalidad de la política de cohesión en el componente de inversión pública. Parece importante que Eurostat desarrolle una medida de la inversión pública a nivel regional para permitir una evaluación directa de esta cuestión.
Está claro que, a la espera de un sistema que ponga en marcha una inversión pública auténticamente europea, el apoyo a la inversión pública a través del NGEU sólo puede ser un complemento, y nunca un sustituto, de una inversión pública nacional eficaz y sostenida. No hay que olvidar que una de las consecuencias del marco fiscal europeo -a pesar de las intenciones declaradas en sentido contrario- ha sido, en especial en algunos países, la reducción de la inversión pública. Por ello, el proceso de evaluación y revisión de normas fiscales iniciado a principios de 2020 por la CE, que se ha suspendido hasta 2022 debido a la pandemia, juega un papel clave, siendo vital que, como parte de las reformas, se establezcan medidas eficaces para proteger y promover la inversión pública.
Libro completo: Cerniglia, F., Saraceno, F. y Watt, A. (eds) (2021), The Great RESET. 2021 European Public Investment Outlook, Open Book Publishers, Cambridge: UK.
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