Brevísima explicación del Estado Autonómico a un Constituyente Nepalí.
Por Agustín Ruíz Robledo. Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Granada.
Nepal y España están separados por más de 8.000 km y tienen muy notables diferencias sociales, económicas y culturales (aunque tengo para mí que el origen del flamenco no está muy lejos de Katmandú); sin embargo, Nepal ha tomado una decisión similar a la que tomó España hace 40 años: transformar el Estado unitario en uno compuesto. Por esta razón, creo que la experiencia española puede ser útil en el actual debate constitucional nepalí. Voy a resumir esta experiencia en cinco ideas que pueden ser aplicadas en el país del Himalaya, esperando no cometer demasiados errores debidos a mi reducido conocimiento de este fascinante país.
1. Debo comenzar hablando de Historia. La primera vez que en España tuvimos ocasión de aprobar una Constitución fue en los primeros años del siglo XIX. Los constituyentes liberales de entonces vieron claramente el modelo de Estado adecuado para España: el Estado unitario francés. Por eso, la Constitución de 1812 siguió ese modelo, de tal forma que proclamó la existencia de un único poder legislativo; lo que supuso la abolición de las únicas instituciones de autogobierno territorial que existían en aquella época: las tres provincias vascas y Navarra. También proclamó la unidad de códigos, para así eliminar las normas propias de la Corona de Aragón que se habían mantenido a pesar de la abolición de sus instituciones a principios del Siglo XVIII, muy especialmente su derecho civil.
Contra ese modelo unitario se opusieron desde el principio los partidarios del Antiguo Régimen que reclamaban “Dios, patria, rey y fueros”. A lo largo del Siglo XIX algunos partidarios del Estado liberal consideraron que podría organizarse el Estado de forma menos centralista, aunque siempre manteniendo sus bases ideológicas: soberanía nacional, igualdad de los ciudadanos y unidad de mercado. Igualmente en ese período se han intentado diversas fórmulas de descentralización, desde la restauración de los gobiernos de las tres provincias vascas en 1839 hasta el Estado integral de la Segunda República en 1931, abolido por el General Franco, que instauró un rígido centralismo desde 1936 hasta su muerte en 1975.
Posiblemente ese centralismo de la dictadura de derechas, estuvo en el origen del gran prestigio que ha gozado la autonomía entre nosotros, poco menos que como sinónimo de democracia, tanto que podemos decir -con el sociólogo Thorstein Veblen- que “autonomía” es una palabra “honorífica”, que designa un valor compartido por la mayoría de la sociedad. Pero más todavía, la izquierda ha sido en todos estos años más partidaria de descentralizar que la derecha. Esto es una excepción en lo que podemos llamar el federalismo comparado, donde los progresistas suelen ser más partidarios de reforzar el gobierno central y los conservadores, de los derechos de los estados miembros. Estados Unidos es el ejemplo que todos conocemos y donde los demócratas defienden atribuir más poder a la Federación mientras que los republicanos hacen una lectura de la Constitución mucho más favorable a los Estados miembros.
Por eso, creo que la primera conclusión que podemos extraer de la experiencia española sobre la descentralización es que se trata de una técnica de organización política que, en la medida de lo posible, habría que despojar de un contenido ideológico concreto y estudiar desde un punto de vista técnico. Desde esa perspectiva, una vez tomada la primera decisión política fundamental de instaurar la democracia la pregunta podría ser algo así como ¿qué es más favorable para el buen gobierno de un país: el federalismo o el unitarismo? La pregunta no admite una respuesta categórica. Depende de cada país y de cada época pues evidentemente -y por seguir con el ejemplo de América- el federalismo del siglo XIX, digamos Jefferson y Madison, es muy distinto del que impuso Franklin D. Roosevelt en el siglo XX. En Europa, no parece que le haya ido mal al Estado unitario francés ni tampoco al federal alemán.
2. La Constitución española de 1978 se aprobó con el apoyo de todos los grandes grupos políticos presentes en la Asamblea Constituyente y sumó más del 90% de votos a favor de los diputados y senadores. También fue apoyada por más de 15 millones de españoles, el 88% de los votantes. Este “consenso” político y social supuso un cambio con las anteriores siete constituciones de nuestra Historia, que habían sido aprobadas solo por la mayoría y eran, por tanto, constituciones de un partido y no de todos. Este apoyo casi unánime ha permitido que la democracia funcione razonablemente bien en España, de tal forma que partidos de distinta ideología han ganado las elecciones y han podido gobernar sin tener que cambiar la Norma fundamental, que es de todos en general y no es de ninguno en particular. Creo que este pacto constitucional fue posible por tres razones, que pueden ser de interés para Nepal:
1) El recuerdo de la cruenta Guerra Civil 1936-1939, que llevó a los constituyentes a buscar acuerdos para que un enfrentamiento así no volviera a producirse.
2) La idea de que hay dos tipos de política: una política constitucional, en la que debe regir la regla del consenso y una política cotidiana, donde rige la regla de la mayoría.
3) El hecho de que el proyecto de Constitución lo redactara una comisión de solo siete personas, representativas de todos los partidos. Al ser tan pocos los “padres de la Constitución” y debatir todo el texto, fue posible un acuerdo global pues cada uno de los participantes tenía mucho margen de negociación. Creo que dividir el proyecto constitucional en diversas partes y atribuirselo a varios grupos de trabajo, aunque pueda parecer una técnica más democrática, hace más difícil el acuerdo. Aquí desde luego, hablo también por mi experiencia en Bolivia, donde tuve ocasión de asesorar en 2007 a la Asamblea Constituyente y vi como ese sistema de varios grupos de estudios no ayudaba al consenso, que fue imposible de conseguir.
3. Sin ánimo de ser extraordinariamente preciso, se puede decir que en las Cortes Generales que elaboraron la Constitución en 1977-78 todas las fuerzas políticas presentes estuvieron contra el Estado centralista. Pero a partir de esa coincidencia en negativo, cada grupo presentaba un proyecto diferente. El resultado fue el Estado autonómico, una creación española original en el Derecho Comparado que consiste en declarar el derecho a la autonomía de “las nacionalidades y regiones”, pero sin establecer expresamente en la Constitución la distribución territorial del poder político. La creación de “Comunidades Autónomas” debería hacerse después de aprobarse la Constitución mediante la elaboración de unos “Estatutos de Autonomía”, para lo cual la Norma Fundamental estableció dos procedimientos que, en principio, deberían de haber dado lugar a dos diferentes niveles de autonomía, uno político, con Asamblea Legislativa, para las nacionalidades y otro nivel simplemente administrativo, de gestión pero sin capacidad para aprobar leyes, reservado para las regiones.
Este “principio dispositivo” por el cual la Constitución no contiene un mapa de las Comunidades, que hubo que elaborar después a iniciativa de los ayuntamientos y diputaciones, es una idea que no creo que haya muchos especialistas españoles que recomienden en la actualidad a otro país: supuso una carrera por la autonomía en la que todos los territorios querían participar, tanto que a veces decimos que hubo una “fiebre autonómica”, que desembocó en diecisiete Comunidades, más las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, que no son homogéneas ni en tamaño ni en población, sin que todas ellas tengan un sólido fundamento histórico. Esta heterogeneidad no es, precisamente, un factor de racionalización que ayude al mejor funcionamiento de los poderes públicos. Sin duda, si se hubiera pactado en la propia Asamblea Constituyente el mapa autonómico, el número de Comunidades se hubiera reducido a 13-14, con mayor tamaño y menos heterogeneidad social y económica que en la actualidad. Espero con toda ilusión que si la nueva Asamblea Constituyente nepalí elegida en noviembre de 2013 mantiene el estado federal haga ella misma la enumeración de los estados miembros, sin esperar a un momento posterior.
4. El Estado autonómico español se diseñó, sobre todo, para dar satisfacción constitucional a los deseos de autogobierno de Cataluña y el País Vasco, para integrar las reivindicaciones ya centenarias de sus fuertes nacionalismos en el tejido institucional español. En segundo lugar, el Estado autonómico también se concibió para transformar la organización centralista del Estado en una descentralizada, que se pregonaba más eficaz y cercana a los ciudadanos. Y como tenía dos fines diferentes, que llamaremos sintéticamente integración y organización, se concibieron dos clases de autonomías, las de las nacionalidades y las de las regiones. Se pretendía, por tanto, un federalismo asimétrico. Sin embargo, este diseño dual solo estaba implícito en el texto constitucional, pero como ya he señalado en el punto anterior, no se hizo expreso en la propia Constitución. El desarrollo histórico, sin embargo fue en otra dirección.
Así el País Vasco y Cataluña consiguieron una amplia autonomía muy rápidamente, en 1979, pero las fuerzas políticas en los otros territorios -empezando por Andalucía- no quisieron ser menos que ellas; por eso, entre 1981 y 1982 se aprobaron quince Estatutos de Autonomía que tomaron como modelo a los dos primeros. Este “efecto emulación” es algo, por lo demás, muy conocido a nivel individual por los psicólogos sociales y los economistas que hablan de como muchas familias consumen para “no quedarse atrás de los Johns”. En el caso del Estado español supuso que el diseño original de dos tipos de Comunidades se cambiara por un desarrollo homogéneo del Estado autonómico en todo el territorio: todas las Comunidades tendrían poder legislativo y competencias similares. En España esa distribución de poder político similar en todo el territorio es conocida -y tildada con cierto ánimo descalificador- como “café para todos”, igualdad que lógicamente no acaba de agradar a los nacionalismos de Cataluña y el País Vasco, que reclaman su “hecho diferencial” para incrementar su autonomía por encima de las demás. Y cada vez que la consiguen, lo que ha sucedido en varias ocasiones en estos últimos treinta años, las otras Comunidades demandan un nivel similar de autonomía.
El último caso relevante de esta carrera, de unos por adelantarse y de los otros por no quedarse atrás, ha sucedido a partir de 2006, cuando se aprobó el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, que avanzaba tanto en la autonomía de esa Comunidad que algunos de sus artículos excedían el marco constitucional, como el Tribunal Constitucional sentenció en su famosa Sentencia 31/2010, de 28 de junio. Andalucía rápidamente aprobó en 2007 un Estatuto similar y hasta ahora le han seguido otras seis Comunidades. Con la actual crisis económica que está sufriendo España, no pocos ciudadanos y especialistas piensan que el Gobierno central ha perdido herramientas para afrontar la crisis correctamente y que el Estado autonómico ha avanzado tanto en la dispersión del poder que se ha vuelto ineficaz, sobre todo al crear barreras que dificultan la existencia de un mercado único. En 2013, además, el Gobierno catalán ha dado un espectacular giro político al pasar a defender la independencia de Cataluña y proponer la celebración un referéndum sobre este asunto el próximo noviembre. Con todo ello, está creciendo entre los españoles la idea de que el Estado autonómico ha fracaso pues ni satisface a los nacionalistas ni demuestra gran capacidad de gestión de los asuntos públicos.
La conclusión que podemos extraer de la experiencia española para el federalismo comparado y que quizás puede ser aplicable a Nepal a la vista de las demandas de algunos partidos, especialmente de los partidos madhesis, representativos de esta minoría que vive en el sur de Nepal, es clara: un federalismo asimétrico puede ser útil en los Estados en los que el sentimiento de autogobierno no esté repartido uniformemente por todo el territorio. Ahora bien, si no se establece expresamente en la Constitución y, por el contrario, se concibe como un proceso posterior entonces se crea una dinámica competitiva hacia una mayor autonomía que tiende a prolongarse en el tiempo. Este efecto centrífugo, a veces alimentado más por los intereses de las élites políticas locales que por los mismos ciudadanos, es muy difícil de frenar y puede acabar siendo perjudicial para el conjunto de los ciudadanos.
5. El federalismo tiene una serie de técnicas que hacen posible la convivencia de distintos poderes políticos en el mismo territorio: el sistema de distribución de competencias entre la Federación y los Estados, la creación de un Tribunal Constitucional para que resuelva jurídicamente los conflictos inevitables que surgen entre los poderes, la cooperación entre los niveles de gobierno, el sistema de financiación, etc. Sobre todas ellas tenemos ya en España una dilatada experiencia que quizás pudiera ser útil para Nepal en algún punto concreto, pero creo que ahora no es el momento de bajar a ese nivel de detalle. Por el contrario, sí que me parece conveniente hacer referencia a algo que es muy útil para el buen funcionamiento de un Estado compuesto y que sin embargo no aparece en los textos jurídicos, sino en el corazón de los hombres: la “cultura federal”, también llamada, a veces, lealtad federal. Ello supone que cualquier poder público cuando toma una decisión debe ser muy respetuoso con las competencias de las otras esferas de poder político. Es más, debe de existir una conciencia de distribuir el poder lo mejor que sea posible. Y no solo respetando escrupulosamente lo que diga la letra de la Constitución, sino tomando también su espíritu, incluso de una forma territorial: si se crea un Tribunal Constitucional o un Banco Central es una buena idea hacer como en Alemania y no situarlos en la capital federal. Si hay que elegir magistrados para ese Tribunal, algunos de ellos deben ser representantes de las sensibilidades más autonomistas de los Estados miembros de la federación, etc.
Por decirlo con una sola frase, con la que cierro mi reflexión: sin duda las normas jurídicas son necesarias para que el Estado federal de Derecho pueda existir, pero además, se necesita una cultura federal para su mantenimiento.