La desigual distribución de la carga de asilo dentro de la Unión Europea y el posible impacto del actual éxodo ucraniano

Por María Hierro y Adolfo Maza, Universidad de Cantabria

En un trabajo recientemente publicado en la revista Journal of Economic Policy Reform, llegábamos a un resultado sumamente inquietante, que es la ineficacia de las medidas de armonización instrumentadas por la UE en materia de asilo para reducir los graves desequilibrios entre países en el reparto de la denominada (en ocasiones de forma poco acertada) ‘carga de asilo’. El trabajo revelaba, asimismo, que el discurso de artículos previos sobre la reducción de disparidades era incompleto, ya que lo que se observa en los últimos años es un proceso de convergencia no estrictamente puro, sino basado fundamentalmente en la contribución de los países con mayor carga. A lo anterior había que añadir una bi-polarización (dos polos con alta y baja carga en términos relativos) cada vez más marcada. A modo de conclusión, el estudio alertaba sobre la necesidad de que la UE no cayera, ante la caída de los flujos de refugiados tras la firma del acuerdo UE-Turquía de 2016, en la trampa de evadir la búsqueda de una solución permanente al problema anterior. Se instaba a la UE, por tanto, a que afrontara con celeridad el diseño de un sistema eficiente y equitativo de distribución de la carga de asilo, sistema que debe implicar la colaboración de todos los países miembros. Se recomendaba, así, aparcar, en la medida de lo posible, acuerdos de protección unilaterales basados en la buena voluntad o ‘caridad’ de unos pocos países. Estos sistemas, aunque efectivos en situaciones de emergencia, pueden acabar teniendo un efecto desestabilizador en los países vecinos y generar, en consecuencia, indeseadas fricciones políticas entre los países del espacio Schengen.

La anterior llamada de atención cobra de nuevo rabiosa actualidad, por desgracia, ante la reciente irrupción de la invasión de Rusia en Ucrania y, en particular, ante el masivo éxodo de ciudadanos ucranianos hacia la UE. La diferencia más notable entre este éxodo y el provocado por la crisis de los refugiados desatada por la guerra civil en Siria entre 2011 y 2016 es su mayor intensidad, así como la rapidez con la que se está desarrollando. Sirva de muestra que, en apenas dos semanas tras el comienzo de la invasión, el número de refugiados estimado por el Alto Comisionado de Naciones Unidas supera el máximo registro anual que se produjo en 2015, con más de 1,3 millones de solicitudes de asilo. Sin embargo, la mayor excepcionalidad, si cabe, de este desplazamiento de refugiados respecto al protagonizado por la población siria es que la UE ha dado por fin muestras de unidad en la gestión de estos flujos, lo que supone un avance muy importante y que va en línea con la recomendación mencionada en el artículo arriba aludido. Dicha unidad ha quedado reflejada en la reciente decisión de activar de forma inmediata la Directiva sobre Protección Temporal (2001/55/CE), a la que no se había recurrido desde su aprobación, con el objetivo de ofrecer protección inmediata a la población desplazada desde Ucrania durante al menos un año. Además de agilizar la compleja gestión administrativa de los refugiados, asumida en mayor medida por los países europeos más expuestos a su llegada (en el actual éxodo, sobre todo Polonia, Hungría y Eslovaquia), la mencionada Directiva está diseñada para promover una distribución más ordenada y equitativa de los flujos dentro de la UE, ya que concede plena movilidad a los refugiados. Aunque el tiempo dirá si la activación de dicha Directiva da finalmente sus frutos en materia de reducción de los fuertes desequilibrios relativos a la protección de refugiados entre países, parecen existir motivos para el optimismo. Primero, por la nueva actitud de países como Polonia y Hungría, países del llamado grupo de Visegrado, que durante la anterior crisis de los refugiados se alinearon férreamente en contra de un acuerdo de reparto permanente. Segundo, porque los lazos culturales y familiares que unen a la población ucraniana con países que durante la anterior crisis asumieron poca carga relativa, como son por ejemplo los casos de España, Portugal y Rumanía, podrían contribuir a normalizar a través de su solidaridad una distribución más ordenada y equitativa entre estados miembros.

Tanto la duración del conflicto armado como la gravedad de las consecuencias económicas que ocasione el mismo en el territorio ucraniano determinarán, en buena medida, la magnitud final del flujo de refugiados, así como la voluntad decidida o no de colaboración de los países de la UE para gestionar eficazmente dichos flujos. En cualquier caso, y con independencia de cómo se desarrollen finalmente los acontecimientos, parece claro que la UE se encuentra ante una oportunidad única para no volver a cometer los mismos errores en la gestión de los refugiados y, en definitiva, para hacer valer el cumplimiento del artículo 80 del Tratado de Funcionamiento de la UE, en el que se consagra el principio de solidaridad y reparto justo de las responsabilidades de asilo entre estados miembros. Confiemos en que así sea.

Artículo completo: María Hierro, Adolfo Maza y José Villaverde (2021). Asylum burden-sharing within the EU revisited: are we moving on the right track?, Journal of Economic Policy Reform, DOI: 10.1080/17487870.2021.1983432

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