La ausencia de planificación territorial transfronteriza en la Raya ibérica. Reflexiones desde la geografía en el Bajo Guadiana
Por J. M. Jurado-Almonte |jurado@uhu.es, J. Felicidades-García | jesusfe@uhu.es, F. J. Pazos-García | francisco.pazos@dhis2.uhu.es – Universidad de Huelva
A pesar de los avances logrados en las últimas décadas en la cooperación transfronteriza entre España y Portugal, sigue existiendo un sistema de ordenación territorial que no tiene en cuenta los territorios (o sus modelos de organización) más allá de sus estrictas áreas de programación, siendo especialmente palpable la práctica ausencia del hecho fronterizo en esos espacios. Esta primera afirmación se convierte en una de las proposiciones que hemos verificado en la franja fronteriza del Bajo Guadiana que creemos se repite también en toda la Raya. El estudio realizado en el marco del proyecto europeo VALAGUA[1], titulado “Análisis y compatibilización de los sistemas base de información para la planificación territorial regional”[2], ha tenido como objetivo principal evaluar los obstáculos, lagunas y oportunidades que se derivan de los diferentes sistemas de planificación y gestión establecidos para realizar propuestas de compatibilidad o consulta mutua e integración cualitativa (denominador común). El trabajo se ha centrado en las fases de legislación y planificación de la Ordenación del Territorio, especialmente en materia de agua y biodiversidad. Para ello, ha sido necesario analizar los diferentes sistemas de gobernanza, planificación y gestión territorial existentes a ambos lados de la frontera hispano-portuguesa.
Ámbito territorial del Bajo/Baixo Guadiana (territorio Valagua)
La desigualdad de gobernanza entre España y Portugal es significativa porque ambos Estados presentan un sistema diferente de organización político-administrativa, lo que implica acciones desiguales en la planificación territorial, el urbanismo, el medio ambiente y otras políticas territoriales y sectoriales con expresión en el territorio, la economía y la sociedad. Portugal es un Estado centralizado con un alcance esencial de la administración central (Lisboa) y de los municipios, mientras que la Constitución Española refrenda un Estado descentralizado con un peso importante de las regiones. Al mismo tiempo, los municipios españoles no tienen la capacidad de los portugueses en autogestión, aunque la organización provincial (Diputaciones) completa el nivel subregional, tan disminuido en Portugal. En el caso de España, además de la legislación central en materia de ordenación del territorio, existe legislación y planificación en infraestructuras y medio ambiente, entre otras políticas con incidencia territorial, de las que son directamente responsables las Comunidades Autónomas. Estas competencias en la escala regional tienen un peso y una responsabilidad político-administrativa muy superior que en Portugal con sus Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), extensiones de la administración central y, en concreto, de su Ministério do Planeamento. Aquí, la planificación territorial y sectorial se distribuye entre diversos ministerios y agencias centrales, mientras que la planificación urbana corresponde a los municipios portugueses (autarquías locales).
El interés del trabajo se ha centrado en el análisis y evaluación de estos aspectos en el contexto del hecho fronterizo, desde lo general (España, Portugal y Andalucía) hasta lo local o municipal, y desde la planificación territorial a la sectorial con incidencia territorial. Como resultado, resulta que los planes superiores (Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, POTA[3] y Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, PNPOT[4] en Portugal) son los que más citan la frontera, con mensajes hacia la cooperación y la articulación transfronterizas. No obstante, para el territorio en cuestión, y en la práctica, existen retos en numerosos aspectos del desarrollo territorial, como las infraestructuras, donde aspectos básicos como la conexión ferroviaria de la Raya está aún muy lejos de ser completada.
Es difícil encontrar los principios y estrategias para la integración y articulación exterior de Andalucía del POTA (2006) con la misma profusión en otros instrumentos de planificación territorial, sectorial y urbanística de Andalucía. Por ejemplo, en la planificación subregional, el Plan de Ordenación Territorial del Litoral Occidental de Huelva, POTLOH[5] (2006) es menos frecuente en la mención de la cooperación y articulación territorial, y llama la atención que no se haga referencia a lo transfronterizo en la cogestión de los recursos hídricos ni se desarrolle nada en materia de conservación y protección de la biodiversidad del espacio rayano. El resto de la planificación territorial y sectorial de Andalucía parece implicar su programación únicamente en sus ámbitos territoriales regionales o subregionales. Lo mismo ocurre con la planificación urbanística de los municipios fronterizos andaluces, que no contempla una visión, modelo y planificación más allá de los ámbitos estrictamente municipales, y no sólo frente a los municipios del otro lado de la frontera.
La situación es similar en Portugal. Así, el PNOT (2007 y 2019) incluye algunas actuaciones y políticas transfronterizas que también son asumidas por los Programas Regionais de Ordenamento do Território (PROT) del Algarve[6] (2007) y del Alentejo[7] (2006), pero el resto de los planes territoriales, sectoriales y especiales parecen priorizar actuaciones en sus ámbitos territoriales exclusivos. Y lo mismo sucede, finalmente, con los Planos Diretores Municipais (PDM).
Así, nos encontramos ante un espacio transfronterizo, el Bajo Guadiana, que presenta múltiples agentes institucionales (a diferentes escalas administrativas), económicos y asociativos, diversos planes y actuaciones, pero también una ausencia generalizada de gobernanza conjunta del territorio y sus recursos. Las dificultades se explican en gran medida por la existencia, sin una coordinación efectiva, de dos modelos diferentes de gobernanza territorial, en dos Estados con dependencias y trayectorias históricas en su organización territorial y en su legislación, y que, a pesar de una larga tradición de convivencia y vecindad, no han conseguido resolver las disfunciones existentes. La llegada de ambos Estados a la actual Unión Europea, en sus planificaciones y normativas comunes, ha supuesto un proceso de convergencias y de cohesión, pero no ha eliminado la falta de coordinación en estas más de tres décadas de cooperación.
Estos vacíos en la planificación territorial y en el desarrollo de estructuras comunes de gobernanza dejan decisiones de transcendencia en las esferas administrativas centrales y regionales (Junta de Andalucía) e impiden la filtración de acciones de gobierno y toma de decisiones en la escala local. Así, en el espacio de VALAGUA (Bajo Guadiana), es necesario y urgente iniciar la construcción de un sistema de gobernanza ad hoc, que proyecte iniciativas y acciones de carácter estratégico y territorial, sobre la que recaigan labores de coordinación y aporte una visión integradora del desarrollo territorial. Por este motivo, se han propuesto como Acciones, todas ellas relacionadas, las siguientes:
- Mejorar la cooperación institucional transfronteriza. Se trata de una oportunidad en la que se ha avanzado en las últimas décadas, pero todavía queda mucho por mejorar.
- En relación con lo anterior, formar una Asociación Europea para la Cooperación Territorial (AECT) de VALAGUA. Sería una buena fórmula para construir un sistema de gobernanza territorial local, representativo e interlocutor de cualquier planificación territorial y sectorial que tuviese impacto en el Bajo Guadiana.
- Elaborar un Plan estratégico para el desarrollo del ámbito de VALAGUA, que contribuya a valorizar el territorio y sus recursos, reforzando las propuestas de estrategias ya presentadas en el Bajo Guadiana por otros proyectos del POCTEP (GIT AAA y ANDALBAGUA).
- En ausencia de una AECT, es posible crear un órgano de coordinación y concertación para la gestión conjunta del estuario del Guadiana. Se trata de una zona fluvial y costera cuyas principales actuaciones son decididas por organismos estatales alejados de los intereses locales. Este órgano podría trabajar en la cooperación e integración de diferentes planes y actuaciones.
- Posibilidades de alineamientos en materia legislativa. Es un deseo y una necesidad de esta y otras regiones transfronterizas. Reconociendo que no es fácil, hay materias y mecanismos en los que se pueden profundizar y mejorar, por ejemplo, la navegabilidad y la pesca en el entorno marítimo-fluvial del estuario del Guadiana, la mencionada creación de mecanismos de coordinación interadministrativa e instituciones de cooperación.
Universidad de Huelva – Diciembre, 2019
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[1] Valorización Ambiental y Gestión Integrada del Agua y de los Hábitats en el Bajo Guadiana Transfronterizo, www.valagua.com
[2] Estudio completo (139 pág.) en: https://drive.google.com/file/d/10dfjFqVAQZQmwf2P1w4TCtagnCujh7Ae/view:
[3] Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible. En red: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/menuitem.7e1cf46ddf59bb227a9ebe205510e1ca/?vgnextoid=f2d9f7ffa3828310VgnVCM1000001325e50aRCRD&vgnextchannel=291e767904195510VgnVCM2000000624e50aRCRD
[4] Página principal del PNPOT: http://pnpot.dgterritorio.pt/
[5] POTLOH, Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible. En red: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/menuitem.7e1cf46ddf59bb227a9ebe205510e1ca/?vgnextoid=7aac2d926c828310VgnVCM1000001325e50aRCRD&vgnextchannel=91de8a3c73828310VgnVCM2000000624e50aRCRD