Inversión pública en pos de una transición verde
Por Adolfo Maza
Desde el punto de vista de política económica, el consenso dominante hasta la crisis de 2008 era que los mercados eran capaces de absorber las perturbaciones macroeconómicas con poca o ninguna ayuda de la política macroeconómica. Y esa ayuda, de existir, era de índole monetaria, dejando bastante de lado la política fiscal. Sin embargo, la experiencia de los últimos 15 años ha demostrado que la política fiscal afecta en gran medida al crecimiento y la convergencia: para bien, cuando en 2008 (y de nuevo en 2020) mantuvo a flote la economía de la UE mediante paquetes de estímulo generalizados; y para mal, cuando, durante la crisis de la deuda soberana, se volvió procíclica agravando los problemas de los países periféricos de la Eurozona.
La pandemia nos llevó en una nueva fase del debate sobre la política fiscal e industrial: la inversión pública como medio para proporcionar no sólo capital físico y humano, sino también bienes públicos globales como la atención sanitaria y la educación. Fue un poderoso recordatorio de que los esfuerzos para la recuperación económica debían enmarcarse en los objetivos más amplios a largo plazo de las transiciones ecológica y digital. Aquí encontramos el programa emblemático Next Generation EU (NGEU). Dado que la Unión Europea carece de una política fiscal central, NGEU coordina los planes nacionales de recuperación condicionando el alcance y el calendario de las inversiones y reformas públicas. Su objetivo es garantizar la consecución de los objetivos comunes de recuperación tras la pandemia: cohesión e inversión en sectores estratégicos para garantizar una transición ecológica y digital.
En este contexto se enmarca la entrega de Greening Europe. 2022 European Public Investment Outlook (Cerniglia y Saraceno, 2022), dedicada a cuestiones centradas en la recuperación pospandémica, el NGEU y los Planes Nacionales de Resiliencia y Recuperación. Al igual que las anteriores ediciones del Outlook, Greening Europe reúne investigaciones de instituciones europeas, departamentos universitarios, grupos de reflexión y otras instituciones. Con ello no sólo pretende explorar una amplia gama de puntos de vista, sino también seguir creando una red de economistas y responsables políticos que compartan su interés por el tema de la inversión pública. La inversión para una transición verde se aborda desde una amplia gama de perspectivas, desde su financiación hasta el valor de los multiplicadores verdes, las cuestiones reglamentarias, la necesidad de redefinir la política industrial, las necesidades de inversión en el ámbito de la energía (este tema específico se ha convertido, por supuesto, en central en el curso de 2022 debido a la guerra en Ucrania), el debate sobre la gobernanza de la Eurozona, y mucho más.
Cuanto menos dos temas centrales han surgido de este trabajo. El primero es la necesidad de proteger la inversión pública mediante un marco de gobernanza fiscal adecuado. A pesar de la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, hay pocos motivos para el optimismo. La crisis energética, los recientes acontecimientos políticos en Italia y, sobre todo, el enfoque minimalista del Gobierno alemán a la hora de reescribir la norma (contrariamente a lo que sucedió durante la pandemia), dio como resultado una propuesta en 2022 que, si bien mejoraba significativamente el actual Pacto de Estabilidad y Crecimiento, claramente no iba lo suficientemente lejos para proteger la inversión pública. Será de vital importancia crear un espacio fiscal para la inversión pública a escala europea. Una reforma suave del Pacto de Estabilidad y Crecimiento debería empujar a los interesados en una gobernanza fiscal eficaz a presentar urgentemente una propuesta para crear una capacidad fiscal central para la UE.
El segundo tema que se desprende de Greening Europe es el reto de garantizar un flujo constante de inversiones, debidamente coordinado en los distintos niveles de gobierno. La gobernanza multinivel (a escala nacional y de la UE) es un aspecto fundamental para garantizar, en las próximas décadas, un plan de inversiones completo y a la vez detallado que aborde las necesidades que surjan más allá de las de los Estados individuales. Además, un sistema con competencias fragmentadas, entre niveles de gobierno, requeriría mecanismos de coordinación mucho más fuertes para: a) responder rápidamente a las perturbaciones exógenas y; b) poner en marcha proyectos estratégicos que requieran la coordinación entre distintos niveles de gobierno durante las distintas fases de ejecución.
Como entregas anteriores del Outlook, Greening Europe se divide en dos partes: una visión general de la inversión pública en Europa y en un grupo selecto de países (Francia, Alemania, Italia, España) y un enfoque sobre una serie de temas específicos relacionados, en este caso, con la transición verde.
El hilo conductor de la primera parte es, asimismo, la comprensión de la transición verde de Europa mediante la evaluación del papel de la política energética, la seguridad energética y la transición climática. Estos capítulos también ofrecen una descripción del impacto y la respuesta política de los respectivos planes de recuperación económica en el marco del NGEU a la crisis económica provocada por la pandemia del COVID-19 y agravada por la guerra de Ucrania. El capítulo 5, de Villaverde, Ibáñez Luzón, Balsalobre-Lorente y Maza, resume las diferentes iniciativas públicas en el mercado energético español en las últimas décadas, siempre en el marco de la Unión Europea. Al mismo tiempo, retrata la turbulenta situación actual, marcada por la crisis desatada por la pandemia del COVID-19 y la invasión rusa de Ucrania. El capítulo repasa la evolución histórica del mix energético en España, centrándose en el efecto que han tenido sobre el mismo los diferentes paquetes energéticos aprobados por la CE y sus implementaciones. Se centra en las políticas y planes del gobierno español, dentro de las directrices marcadas por la UE, especialmente Next GenerationEU y REPowerEU, en apoyo de una transición verde en el periodo 2020-2030.
La segunda parte del libro se ocupa de una selección de temas relacionados con el extremadamente ambicioso y optimista Pacto Verde Europeo, cuyo objetivo es proporcionar una hoja de ruta hacia economías sostenibles y garantizar una transición justa e inclusiva. Por cuestiones obvias de espacio, valga mencionar que los capítulos sobre los multiplicadores del gasto verde (Capítulo 6) y las necesidades de inversión verde (Capítulo 7) se centran en el impacto positivo del gasto verde en la actividad económica. Los capítulos sobre el gasto público necesario para alcanzar los objetivos climáticos de la UE (Capítulo 8) y el plan de la UE para reducir la dependencia de los combustibles fósiles rusos (Capítulo 9) ofrecen instantáneas preliminares de las implicaciones fiscales y las inversiones energéticas necesarias para una transición verde eficaz. El capítulo 10, sobre el gasto público para las generaciones futuras, propone un innovador agregado de gastos para captar mejor la contribución del sector público al desarrollo económico y social y a la protección del medio ambiente, mientras que el capítulo 11, sobre las normas de financiación verde, analiza la eficacia de los bonos verdes y la maximización de la eficacia de las inversiones y la financiación climáticas. El capítulo sobre el principio de «no causar daños significativos» (capítulo 12) presenta argumentos a favor de un enfoque más amplio del principio, transformándolo así en una palanca eficaz para las inversiones en el marco de una estrategia de desarrollo sostenible y para alcanzar rápidamente la seguridad energética europea. El último capítulo, centrado en una transición verde socialmente justa (Capítulo 13), defiende que la consecución de tal objetivo requiere un enfoque integrado.
Tras este resumen basado en la introducción del libro Greening Europe, escrita por Cerniglia y Saraceno, observamos un panorama con luces y sombras. Por un lado, la cuestión de la transición ecológica figura ahora de forma constante entre las principales prioridades de los responsables políticos, lo que es aún más evidente en la actual crisis energética; por suerte, la mayoría de los responsables políticos no parecen dispuestos a sacrificar los objetivos de sostenibilidad a largo plazo para hacer frente a los choques a corto plazo. Sin embargo, los distintos capítulos ponen de relieve las colosales necesidades de financiación, los obstáculos normativos y las deficiencias institucionales que habrá que abordar para que la transición tenga éxito. Este libro trata de contribuir al debate en este sentido.
Libro completo: Cerniglia, F. y Saraceno, F. (eds) (2022), Greening Europe. 2022 European Public Investment Outlook, Open Book Publishers, Cambridge: UK.
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