¿En qué se parece la financiación autonómica a un queso suizo?

Por Luis Ángel Hierro Director del Departamento de Economía e Historia Económica de la Universidad de Sevilla y Vicepresidente de la Asociación Andaluza de Ciencia Regional

Si mañana comenzase mi clase de economía pública con la pregunta del título, seguramente mis estudiantes quedarían tan sorprendidos como el lector. Pero, ¿de verdad puede tener algún parecido la financiación de nuestras Comunidades Autónomas con los quesos suizos? (Emmental y Appenzell para más señas), me dirían ellos, y yo respondería que sí. Y explicaría que siempre que veo un queso suizo me acuerdo de esa famosa comedia del maestro Billy Willder, de título “Uno, dos, tres”, ambientada en el Berlín de la guerra fría y de una de sus escenas en la que un alto mandatario comunista dice que va a devolver un cargamento de quesos a los suizos porque se los han dado llenos de agujeros. Y les diría que yo, cuando estudio la financiación autonómica, me siento tan estupefacto como ese alto mandatario comunista de la película de Wilder al ver los agujeros del sistema.

Agujeros que, en un trabajo de próxima publicación[1] el Profesor Atienza y yo mismo, hemos analizado llegando a la conclusión de que existen al menos 21 fuentes de desequilibrio financiero, que hacen que el sistema de financiación beneficie a unos en detrimento de otros, sin que exista una justificación económica para ello.

Los estudiosos del tema dividimos los desequilibrios financieros en verticales y horizontales. Son desequilibrios verticales cuando un nivel de gobierno, el central o el autonómico, en su conjunto sale relativamente beneficiado en el reparto, y son desequilibrios horizontales cuando unas CC.AA. salen beneficiadas en relación a otras.

Pues bien, la principal distorsión de la financiación la produce el desequilibrio vertical del sistema foral a favor del Pías Vasco y Navarra. En el sistema foral las Diputaciones Vascas y la Navarra recaudan los tributos y transfieren una parte de los ingresos recaudados al Estado. El sistema está tan pésimamente calculado que los especialistas estiman en varios miles de millones de euros al año la sobrefinanciación del País Vasco y Navarra. Una barbaridad si tenemos en cuenta la escasa población de ambos territorios. En concreto los estudiosos del tema definen cinco fuentes de desequilibrio: se calcula mal el coste de las actividades que realiza el Estado en esos territorios, no se calcula adecuadamente el porcentaje que cada C.A. foral debe pagar para esas actividades, no se compensa adecuadamente el déficit, no se actualiza adecuadamente lo que se ha de pagar con los ingresos que recaudan las Diputaciones forales y no se hace bien la cuenta del IVA. Osea, un auténtico desastre.

También parece existir un desequilibrio vertical en el sistema de financiación de las demás CC.AA., las denominadas de régimen común. En dicho régimen la mayor parte de la recaudación la realiza la Agencia Estatal de Administración Tributaria y las CC.AA. reciben una parte de su financiación en forma de transferencias del Estado a cada C.A. En este caso el desequilibrio es a favor del Estado, aunque de mucha menor importancia relativa, pues si bien es de una cantidad similar a la del régimen foral afecta a mucha más población y a 15 CC.AA., por lo que tiene menos incidencia per cápita.

En definitiva, que las forales reciben más de lo que deben y las de régimen común menos. Obviamente eso sólo puede tener una consecuencia: los desequilibrios verticales se transforman en un desequilibrio horizontal sangrante entre CC.AA. Desequilibrio que se encuentra en el origen de los derroteros hacia los que ha derivado el asunto de Cataluña.

Ahora bien, dentro del régimen general también se produce un claro desequilibrio horizontal de forma que unas CC.AA. reciben más de lo que debieran y otras lo contrario. Los modelos de financiación suelen tener una vigencia de cinco años, y se calculan los desequilibrios tanto para el año en que se hacen los cálculos (“año base” del modelo) (desequilibrio horizontal estático), como para los años posteriores de vigencia del modelo (desequilibrio horizontal dinámico).

¿A qué se debe que unas CC.AA. ganen más y otras ganen menos en el año para el que se hacen las cuentas? Aquí hay una explicación muy fácil y varias mucho más complejas, por ser muy técnicas. La fácil es que siempre que se renegocia el modelo se mantiene el criterio de que ninguna C.A. pierda (mantenimiento del “status quo”). Eso hace que las que tradicionalmente reciben más dinero del que les corresponde mantengan su privilegio y que el resto tengan que conformarse con repartirse el dinero que ponga de más el Estado. El resultado es que las diferencias se arrastran modelo a modelo y que algunas CC.AA., normalmente las que tiene menos habitantes y las menos antiguas, salgan siempre muy beneficiadas del reparto. En cuanto a los defectos técnicos que identificamos en nuestro trabajo son múltiples y afectan tanto a la forma de organizar el sistema (por ejemplo, es habitual crear fondos especiales con el único fin de beneficiar a determinadas CC.AA.) como a la forma de calcular lo que debe recaudar cada C.A. por cada tributo (lo que se denomina “recaudación normativa”).

Por su parte, el desequilibrio dinámico que se debe fundamentalmente a dos razones: una, que no se actualizan las variables que sirven para repartir los recursos, y como la población cambia no se tienen en cuenta esos cambios; y dos, que no se actualiza la forma de calcular la recaudación normativa de los tributos. Osea que si el sistema está desequilibrado cuando se calcula en el año base, durante su evolución es como laberinto. Cada C.A. sabe donde comienza pero nunca donde va a terminar cinco años más tarde.

Finalmente, hay otros recursos que no se incorporan en el sistema de financiación. Ahí los desequilibrios se deben a la discrecionalidad del Estado que, al no estar atado por ninguna normativa, puede repartir a su antojo. Así, el Estado da más dinero a unas CC.AA. que a otras por varias vías: sobrevalorando competencias que sólo las tiene una C.A. (el caso de prisiones y policía de Cataluña); firmando convenios de colaboración para cofinanciar actividades; asignando distintos objetivos de déficit o repartiendo a su antojo los préstamos del FLA (Fondo de Liquidez Autonómica) y del Mecanismo de Pago a Proveedores.

Probablemente no se puedan eliminar todos los agujeros de la financiación autonómica que hemos citado, pero al menos deberíamos intentar que la financiación autonómica se pareciera menos al queso Gruyère y más al Manchego, donde los agujeros son mucho más diminutos.