¿Se aprovechan las regiones europeas de forma similar de las ayudas que reciben de los Fondos Estructurales Europeos?
Por Rosina Moreno – AQR-IREA. Universidad de Barcelona. rmoreno@ub.edu
La efectividad en la absorción de fondos europeos para el desarrollo regional es un desafío permanente para los estados miembros de la UE y, por tanto, resulta necesario analizar la capacidad de absorción de los mismos. Recientemente se ha publicado un trabajo en Investigaciones Regionales que analiza la absorción de los recursos de la UE y se centra en un aspecto que hasta ahora ha sido obviado en la literatura anterior: la variabilidad regional en la absorción de los Fondos Estructurales.
Bien es sabido que para reducir las disparidades entre los territorios dentro de la Unión Europea (UE), la Política Regional se dirige a todas las regiones y ciudades de la UE con el fin de apoyar la creación de empleo, la competitividad empresarial, el crecimiento económico, el desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. La financiación de dicha política se entrega a través de dos fondos diferentes, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión (FC). Dado que el FEDER tiene como objetivo fundamental ayudar a las regiones menos desarrolladas, estos fondos se asignan principalmente a las regiones de la UE caracterizadas por un bajo desarrollo en términos de PIB per cápita (por debajo del 75% de la media de la UE), así como a regiones con industrias tradicionales en declive que se enfrentan a una reestructuración. Esta orientación implica una clara dimensión espacial.
Como destaca Pylak (2007, pág. 71) “La eficacia de las instituciones y la administración pública es un factor clave en el diseño e implementación de la política de crecimiento y desarrollo económico y social… La organización del sistema influye profundamente en la eficiencia y eficacia de las ayudas estructurales y simultáneamente en el nivel y la calidad de los recursos utilizados”. De hecho, la efectividad en la absorción de fondos es un desafío permanente para los estados miembros y las regiones de la UE y, por lo tanto, el análisis de la capacidad de absorción es necesario en sus diferentes ámbitos: su alcance (la descripción de la magnitud de dicha capacidad de absorción), su determinantes (sus principales impulsores) y sus efectos (el impacto que una alta / baja capacidad de absorción puede tener en el desempeño regional). La mayor parte de la investigación sobre el tema se ha centrado en los dos últimos aspectos, determinantes y efectos, mientras que la literatura sobre el alcance de los fondos efectivamente absorbidos es casi inexistente. El trabajo que presentamos intenta llenar este vacío y aborda el alcance de la absorción de recursos de la UE y se centra en un aspecto que ha sido ampliamente olvidado hasta ahora: la variabilidad regional en la absorción de los Fondos Estructurales para el conjunto de la UE, tanto a nivel nacional como regional. Este análisis puede arrojar algo de luz sobre cómo una política común a todas las regiones de la UE, como la Política de Cohesión, podría inducir a error, ya que no todas las regiones absorben los fondos por igual.
A partir de los datos agregados regionales de la UE sobre asignación de fondos y pagos proporcionados por la Comisión Europea para el Programa Operativo 2007-2013 a nivel NUTS2, calculamos la tasa de absorción, que se calcula como la tasa que representan los gastos como porcentaje de la asignación. La capacidad de absorción puede entenderse como el grado en el que un estado / región es capaz de gastar completamente los recursos financieros asignados de los fondos de la UE de manera eficaz. Como se señala en SWECO (2008), “la financiación realmente recibida depende de la capacidad de absorción de los estados miembros y sus regiones, es decir, su capacidad para utilizar los recursos financieros disponibles del FEDER y el FC en las acciones acordadas y de acuerdo con el calendario acordado” (página 26). Esta capacidad es necesaria para contribuir al máximo a la cohesión económica y social con los recursos disponibles de los fondos de la UE, aunque no es una condición suficiente. En cualquier caso, la tasa de absorción se considera un indicador clave para el seguimiento de los programas.
Antes de entrar en el análisis de la tasa de absorción, la Figura 1 ofrece la distribución regional de las asignaciones del FEDER y del FC en términos per cápita en el período 2007-2013. Tal como se observa, entre los principales beneficiarios se encuentran todas las regiones de Eslovaquia, Hungría, República Checa (excepto Praga) y Grecia (excepto Atenas), así como los países unirregionales de Estonia, Letonia, Lituania y Malta. Les siguen algunas regiones del este de Polonia (5 regiones de 16) y Portugal (5 de 7), la región eslovena oriental de Vzhodna Slovenija, la región de Extremadura en España y Calabria en Italia (todas ellas con valores superiores a 1.700 euros per cápita para el período), es decir, las regiones que son elegibles a recibir ayuda de la política de cohesión. En un segundo nivel, encontramos la mayoría de las regiones de Rumanía y Bulgaria, Chipre, regiones del sur de Italia, Alemania del Este (excepto Berlín) y varias regiones españolas (excepto las del noreste y Madrid). En las regiones restantes, la asignación es sustancialmente menor y refleja el patrón de regiones más desarrolladas versus regiones menos desarrolladas en la mayoría de los países.
Figura 1 Asignaciones per capita. FEDER+FC. Programa 2007-2013
En nuestra opinión, las asignaciones de los fondos a los diferentes países/regiones solo reflejan el alcance de la política de cohesión e incluso en tal caso, solo parcialmente, ya que finalmente no todas las asignaciones se gastan. Varias razones, como la falta de cofinanciación (especialmente en tiempos de crisis), una capacidad administrativa insuficiente o los cambios en los gobiernos nacionales/regionales, pueden llevar a una baja absorción de los fondos asignados.
Pasando al análisis de la tasa de absorción, es decir, el porcentaje de la asignación que es efectivamente gastada, de acuerdo con las Figuras 2 y 3, observamos que la absorción total de los Fondos Estructurales fue más la excepción que la regla. En el caso de Malta es casi del 100% (99%) y 15 regiones adicionales presentan una absorción de recursos asignados superior al 90%. Este grupo incluye siete regiones holandesas, cuatro alemanas, dos británicas y una sueca (Estocolmo SE11) y austriaca (Luxemburgo AT34). Las tasas de absorción más bajas las presentan las dos regiones de Croacia (32% y 36%), así como siete regiones rumanas (de 8), con tasas entre el 32% y el 44%. También dos regiones italianas (Campania ITF3 y Calabria ITF6), tres griegas (West Makedonia GR13, West Ellada GR23 y Creta GR43) y una española (Melilla) presentan tasas entre 44% y 50%. La tasa de absorción promedio es del 73%, observándose que la mayoría de las regiones tienen tasas de absorción entre 60% y 75%. Los países escandinavos tienden a tener altas tasas de absorción (Suecia, Finlandia, Dinamarca). Si bien puede pensarse en la buena calidad de gobierno como la razón que justifica el elevado grado de absorción de los fondos, también podría estar relacionada con la baja cantidad de asignaciones que reciben dado su alto nivel de desarrollo, lo que facilitaría a las autoridades locales la gestión de la financiación. De manera similar, las regiones y países con tasas de absorción muy bajas tienden a ser regiones/países con una gran cantidad de asignaciones, lo que dificulta la administración de los fondos. Este podría ser el caso de Rumanía y Grecia. Sin embargo, existen excepciones a esta dificultad para tratar con fondos masivos, ya que las regiones en algunos países bálticos y en España presentan altos niveles de asignación con altas tasas de absorción. Sin embargo, existen excepciones, dado que Croacia, por ejemplo, presenta una absorción de recursos muy baja con poca financiación.
Figura 2 Tasa de absorción. FEDER+FC. Programa 2007-2013
Figura 3. Variación regional de las tasas de absorción. FEDER+FC. Programa 2007-2013.
Por último, es interesante destacar que las mayores variaciones regionales en las tasas de absorción se observan en Reino Unido, seguido de Holanda, España e Italia, países que poseen regiones cercanas a la absorción total junto a regiones que han absorbido menos del 50% de la financiación asignada.
En resumen, la tasa de absorción promedio en el Programa 2007-2013 es del 73%, en su mayoría oscilando entre el 60% y el 75%, con los países escandinavos presentando tasas de absorción principalmente altas (Suecia, Finlandia, Dinamarca). Dos razones pueden estar detrás: por un lado, su buena calidad de gobierno y por otro, el hecho de que reciban una baja cantidad de asignaciones debido a su alto nivel de desarrollo, lo que facilitaría la gestión de las autoridades locales. Del mismo modo, con tasas de absorción muy bajas, encontramos regiones / países con una gran cantidad de asignaciones, lo que dificulta la gestión de los fondos (Rumanía y Grecia, por ejemplo). Sin embargo, las regiones de algunos países bálticos y de España presentan regiones con altos niveles de asignación junto a altas tasas de absorción, lo que representa una excepción a la regla anterior.
La literatura anterior ha destacado que las diferencias nacionales en las tasas de absorción podrían estar relacionadas con el hecho de que el nivel de absorción depende tanto de factores culturales como de estructuras administrativas. Sin embargo, esto contradice la enorme variabilidad regional que también encontramos dentro de cada país, hecho que es especialmente cierto para algunas de las economías más desarrolladas de la UE: Reino Unido, Alemania, Austria, Francia, Italia, Países Bajos y España, que presentan las diferencias más altas entre sus regiones, mientras que la variabilidad es muy baja para los países escandinavos y la mayoría de los países orientales. Por tanto, las diferencias culturales y administrativas no son la única explicación de las diferencias regionales observadas en el nivel de absorción de los fondos de la UE.
Además de las explicaciones dadas anteriormente, la Comisión ha detectado algunos factores adicionales que retrasaron la absorción de fondos en el programa 2007-2013. Entre otros, el inicio tardío de los programas debido a la extensión del período anterior, los cambios en la legislación de la UE, los cambios en los gobiernos nacionales y regionales (con los correspondientes cambios en sus instituciones) y las reformas sectoriales nacionales para superar la crisis. De hecho, se puede pensar que las bajas tasas de absorción están relacionadas con la crisis que sufrieron la mayoría de las economías europeas durante la mayor parte del período, lo que puede haber implicado retrasos debido a la imposibilidad de realizar los pagos planificados debido a problemas para conseguir la cofinanciación o por el aplazamiento de la inversión en el marco de la inseguridad producida por la crisis. Sin embargo, las autoridades administrativas locales también tuvieron la oportunidad de compensar la recesión económica aumentando la tasa de implementación de programas. En consecuencia, el ciclo económico podría haber influido en la tasa de absorción en ambas direcciones.
Bibliografía
Pylak, C. (2007). Intelligent Region Management= Intelligent Absorption of EU funds. Romanian Journal of Regional Science, 1(1), 70-80.
SWECO (2008). Final Report – ERDF and CF Regional Expenditure. Stockholm.
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