La reforma de la financiación local: balance y perspectivas

Por: Juan José Rubio Guerrero. Catedrático de Hacienda Pública. UCLM Exdirector del Instituto de Estudios Fiscales.

La financiación local resulta en estos momentos un tema de trascendencia fundamental debido al sucesivo aplazamiento de su consideración como elemento estratégico de la financiación del conjunto de las Administraciones Públicas. Históricamente, esto tendría cierta justificación ya que, desde la Transición política a un Estado democrático y social de derecho, el proceso de descentralización autonómica y de consolidación del llamado “Estado de las Autonomías” ha tenido prevalencia lógica en la configuración del modelo institucional del Estado español. Sin embargo, en estos momentos, el orden de prioridades debe alterarse, en aras a resolver problemas de funcionamiento normal de los servicios públicos municipales vinculados al diseño y desarrollo de la financiación local como elemento que actúa como restricción financiera de las competencias asumidas. El problema del pago a proveedores no es más que una consecuencia del incorrecto funcionamiento del sistema de gestión y financiación de las Corporaciones Locales.

En este momento, en el proceso de configuración del modelo territorial del Estado, parece lógico replantear y, en su caso, ordenar las competencias de los municipios y, por supuesto, dotarles de un sistema de financiación acorde con las competencias realmente ejercidas y las que han ido asumiendo, especialmente desde las CC.AA.. Sería el contenido de lo que se ha dado en llamar “segunda descentralización” y que tiene en la actualidad dos referencias de calado político. Por un lado, la puesta en funcionamiento Ley Básica del Gobierno y la Administración local establecer con claridad el cuadro de competencias a ejercer y, en consecuencia, a financiar, en aplicación de los principios de autonomía política y financiera de los Entes Locales. Por otro lado, España necesita una revisión en profundidad de la organización territorial a través de posibles reestructuraciones de entidades subcentrales, con el objetivo de dotar de mayor eficacia y eficiencia en la provisión de los servicios públicos a todos los niveles.

Conviene en este momento, hacer un diagnóstico preliminar del modelo institucional y financiero de las Administraciones Locales en España. Resumo brevemente el estado de la cuestión en esta materia. La situación a la que se enfrentan las Corporaciones Locales en España es consecuencia no sólo del reventón de la burbuja inmobiliaria que hizo que los ingresos extraordinarios se dispararan, sino también de una gestión deficiente que hizo que los gastos corrientes se ajustarán a estos excepcionales flujos de recursos financieros. El problema pues es que el sistema ha fallado y es necesario revisar el sistema en su totalidad.

Entre los aspectos más relevantes que es necesario revisar, destacaríamos los siguientes:

• Desajuste creciente entre las funciones reales que están asumiendo paulatinamente y las competencias normativas definidas en su legislación básica, debido especialmente a la asunción de nuevas funciones por demandas de servicios más sofisticados de los ciudadanos y por los gastos de suplencia agravados por el proceso acelerado de inmigración de los últimos trece años. En este sentido, parece fundamental el estudio y diseño de un mapa local que esté perfilado en función de las necesidades demográficas, económicas y sociales actuales y orientado a formas más eficientes de prestación de los servicios a los ciudadanos. Como paso previo, será preciso agilizar los procedimientos de funcionamiento de los registros públicos donde se inscriben las entidades locales, para que se pueda conocer en todo momento la extensión, configuración y la actividad orgánica y económica del sector público local en España, con independencia de su naturaleza jurídica y de cara a su mejor control y rendición de cuentas.
• Sistema de financiación que no aporta a las haciendas locales recursos suficientes para llevar a cabo su labor.
• Legislación que limita el poder de autogestión y que se apoya en una tutela efectiva exorbitante por parte de otras administraciones, cuestión especialmente grave en el caso de las grandes ciudades, mientras que, por otra parte, conviene señalar la existencia de un amplio conjunto de Ayuntamientos incapaces de desarrollar adecuadamente sus funciones y de mantener una financiación estable a medio y largo plazo.

La mayores demandas de nuevos servicios propios de procesos de modernización y democratización de nuestra sociedad pivotan, especialmente, sobre la administración más próxima al ciudadano, es decir, la Administración Local. Por otra parte, en España, se ha producido una importante descentralización de competencias básicas del Estado como consecuencia del desarrollo de llamado “Estado de la Autonomías”, pero este proceso se ha limitado casi exclusivamente a un trasvase de competencias desde la Administración Central hacia las Autonómicas, sin una descentralización efectiva y eficaz hacia las Administraciones Locales, sin que ello signifique que las funciones de las Corporaciones Locales no hayan continuado creciendo de forma importante. La consecuencia ha sido que, a nivel local, no se ha concretado un esquema de financiación suficiente para las nuevas funciones. Por el contrario, se ha notado un nuevo impacto económico, de gestión y financiero en el ámbito municipal consecuencia del desarrollo de las nuevas competencias asumidas por la Comunidades Autónomas, ya que la capilarización del esquema de funciones y servicios se ha realizado a través de actuaciones cuya gestión eficiente exige un despliegue local con una cooperación y esfuerzo adicional de las Corporaciones Locales, en muchos casos, impuesta por la fuerza de los hechos y sin una adecuada participación en la planificación y en la financiación de los nuevos servicios por parte de las autoridades locales. El análisis de las series temporales de datos agregados de los presupuestos liquidados de los Ayuntamiento muestran que el gasto corriente ha crecido especialmente en las subfunciones y área de gestión local asociadas estrechamente a las competencias autonómicas.

En definitiva, se observa unas importantes carencias económicas en las Corporaciones Locales, cuyos factores de generación más relevantes se pueden resumir en los siguientes:

• Falta de reconocimiento real del papel fundamental de las Corporaciones Locales en la provisión pública de servicios en un Estado moderno del bienestar. En España, existe una débil participación del gasto público respecto al total del gasto de las Administraciones Públicas que, además, se ha mantenido secularmente en torno al 13%, una excesiva contribución relativa de los ingresos propios y una débil participación de las aportaciones de las demás Administraciones Públicas a los presupuestos locales. No obstante, el nivel de participación local en el gasto público total depende en los distintos países del nivel de competencias asumidas por los Gobiernos Locales, por lo que no existe una regla fija que permita determinar ese nivel con carácter general.falta de una planificación concertada de recursos entres los tres niveles de organización territorial del Estado en el proceso histórico de descentralización. Se ha producido un proceso de descentralización evidente desde la Administración Central a la Autonómica, mientras que se echa en falta un proceso de descentralización desde el nivel autonómico al local. Desde la órbita política, es necesario reconocer la función local real en plano de igualdad con los demás niveles de gobierno, haciendo efectiva la autonomía municipal reconocida constitucionalmente.
• La explosión de actividades y servicios no obligatorios que lastran de forma dramática los presupuestos municipales. Estas actividades inducen costes en los servicios de administración general y en los capítulos de inversión, de manera que, una vez imputados estos, alcanzan el entorno del 30% del gasto total municipal. El principio de subsidiariedad debe estar acompasado por un equilibrio entre financiación y el coste efectivo de las actividades y servicios a desempeñar. En caso contrario, y dadas las limitaciones excepcionales de endeudamiento de las Corporaciones Locales que reconoce nuestra legislación local básica, se puede ver seriamente comprometido el esfuerzo de los gobiernos locales por mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. En este sentido, parece de justicia contemplar una compensación a los esfuerzos realizados para desarrollar servicios de suplencia que han sido crecientes en estos últimos años, como prerrequisito para crear las condiciones de una evolución equilibrada y sana de la función local. Parece justo reforzar la aportación del Estado hacia políticas estratégicas, tales como la inmigración, el transporte urbano y la politica de vivienda, donde confluyen intereses nacionales, regionales y locales. En todo caso, es necesario abordar integralmente la regulación de las funciones encomendadas a la administración local mediante la atribución de un conjunto cerrado de competencias precisas que permitan garantizar su suficiencia financiera.
• Asimismo, sería necesario que esta regulación evitara la actual proliferación de entidades integrantes del sector institucional local, limitando las causas de constitución de entes instrumentales a su vinculación con la ejecución efectiva de prestación de servicios públicos o con el desarrollo de actividades económicas reales.
• Un sistema de financiación excesivamente volcado en los recursos propios, centrado en ingresos por impuestos de producto, cuya característica más relevante es la escasa elasticidad renta y, por tanto, su falta de adecuación de los niveles de recaudación a la coyuntura económica. El sistema actual de imposición local no se adecua a la nueva filosofía que vincula la financiación local a la prestación de servicios personales, por lo que se exige una mayor vinculación entre fiscalidad local y variables económicas como renta y consumo, frente a un esquema de financiación local apoyado en la imposición sobre la propiedad y que se vinculaba al fenómeno arcaico de prestación de servicios locales relacionados con el patrimonio inmobiliario de los ciudadanos. El nuevo sistema de financiación local exigiría, con el fin de ajustarse a las características reales de los espacios municipales teniendo en cuenta su diversidad, los siguientes ajustes:
  • Corregir la insuficiente e inadecuada participación en los ingresos generales del Estado (PIE), cuyos criterios de distribución pivotan, en exceso, sobre el elemento “población”.
  • Una muy insuficiente participación en los ingresos de las Comunidades Autónomas. El escaso desarrollo de la participación municipal en los tributos autonómicas, salvo mediante fórmulas particulares de subvención condicionada, hacen necesario implantar participaciones municipales incondicionadas en los recursos de las mismas (PICAs).
  • Una revisión de los recursos propios que afectarían al significado, gama y rendimiento de las principales figuras tributarias. Se debería valorar la incorporación de tributos medioambientales o la participación en la tributación de impuestos especiales o la incorporación del “céntimo sanitario” municipal.
  • La profundización de la tributación basada en el principio del beneficio a través de una redefinición y aumento de la capacidad de las tasas para cubrir los servicios correspondientes susceptibles de ser financiados por esta vía.
  • La incorporación de expedientes casi automaticos que impidan el incremento de las deudas tributarias y no tributarias que otras Administraciones Públicas mantienen con los ayuntamientos.

• Atención a la diversidad tipológica de los Ayuntamientos, es decir, establecer un marco de tratamiento competencial y financiero que garantice la igualdad de los ciudadanos pero que evite enfoques excesivamente simplistas y uniformes teniendo en cuenta la diversidad de las carencias económicas y de la problemática de la gestión de los Ayuntamientos: grandes ciudades, pequeños municipios, municipios rurales, municipios turísticos. En este sentido, dado que el minifundismo municipal es un obstáculo para la prestación eficaz y eficiente de los servicios público locales en España, parece necesaria la promoción de la intermunicipalidad, con un planteamiento inteligente y definido a medio plazo a través de la adopción de medidas de estímulo de la actuación conjunta de los municipios para la prestación de servicios públicos locales con claras externalidades positivas a nivel supramunicipal. En este sentido, las Diputaciones Provinciales tienen un importante papel a asumir como gestores de servicios públicos a nivel provincial. Sin embargo, se echa de menos que los órganos competentes de las CC.AA. hayan establecido unos estándares mínimos de calidad de los servicios públicos municipales, incluidos los prestados por entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM), que puedan servir, en su caso, para justificar la iniciación de expedientes dirigidos a fundamentar posibles decisiones relativas a la fusión de municipios o pronunciarse sobre la extinción de las EATIM. En este sentido, parece necesario incorporar en la Regulación Básica del Régimen Local mecanismos de control, de manera que las corporaciones locales en cuyo ámbito se hubieran constituido estas entidades quedaran obligadas a efectuar controles periódicos sobre la calidad y suficiencia de los servicios locales por estas prestados, su coste para las arcas municipales y su viabilidad económica y administrativa. Bajando un peldaño, parece necesaria la modificación del contenido de las Instrucciones de Contabilidad Local con el fin de ampliar la memoria que debe acompañar a las cuentas generales de los ayuntamientos, mediante la inclusión de información relativa al grado de cumplimiento de los servicios asumidos por las entidades locales menores, del coste de su sostenimiento económico y la viabilidad económica y administrativa de esta.
• Dificultades para desarrollar un control financiero riguroso en, al menos, un 25% de los Ayuntamientos españoles. Una prueba de ello es la incapacidad de presentar planes de viabilidad para poder pagar a los proveedores, aprovechando el mecanismo de financiación puesto a su disposición por el Gobierno Central. En este sentido, el Ministerio de Hacienda tiene prevista la aprobación de una normativa muy estricta respecto a la delimitación de las competencias de estos ayuntamientos, que por lo general son de muy reducido tamaño, así como el establecimiento de techos de gasto.
• En este ámbito, surge un tema algo vidrioso, como es la fiscalización de las cuentas de las corporaciones locales. Se plantea la posibilidad de qué firmas de auditoría privada puedan estudiar las cuentas de los entes locales ya que la intervención del Estado no tiene recursos humanos y materiales suficientes para hacer frente a esta denominada coloquialmente “intervención de los ayuntamientos”.