La planificación territorial transfronteriza y los sistemas de información territoriales conjuntos. El caso del Bajo Guadiana

Por J. M. Jurado-Almonte, J. Felicidades-García, F. J. Pazos-García y J. A. Márquez-Domínguez

jurado@uhu.es; jesusfe@uhu.es; francisco.pazos@dhis2.uhu.es; antonio@uhu.es

Instituto de Desarrollo Local (IDL).  Universidad de Huelva.

 

Resumen

Esta aportación es una síntesis del Informe de la Acción 4.1. titulado “Análisis y compatibilización de los sistemas-base de información para el planeamiento territorial regional” del proyecto POCTEP “VALAGUA” (Valorización Ambiental y Gestión Integrada del Agua y de los Hábitats en el Bajo Guadiana Transfronterizo)[1], y, a su vez, del capítulo 6 del monográfico “Agua, biodiversidad, turismo y gestión integrada del territorio en el Bajo Guadiana transfronterizo”[2]. El Informe abordaba el análisis comparativo y las propuestas de integración entre los diversos instrumentos de gestión y planificación del agua y la biodiversidad. No obstante, para esta aportación, nuestra atención se centra, y de forma muy resumida, en presentar los sistemas de planificación territorial y de información geográfica y las propuestas de compatibilización en el espacio trasfronterizo hispano-portugués. Por otra parte, aunque nuestra prioridad se centró en el ámbito territorial de VALAGUA (Bajo Guadiana), buena parte del diagnóstico, y también de las propuestas, son o pueden extenderse a otros territorios de la Raya Ibérica.

1.        Introducción

Cuando se realiza un primer análisis de la información geográfica y estadística disponible a uno u otro lado de la Raya, pronto surgen obstáculos debido a las diferencias en los sistemas de referencia cartográficos y estadísticos de cada país, que dificultarán la gestión territorial transfronteriza. Por ello, una vez estudiadas las fuentes disponibles, es evidente que muchas de las propuestas de planificación conjunta pasan necesariamente por medidas de compatibilidad de estos sistemas de información y, en un segundo nivel, por la coordinación de los propios instrumentos de gestión y planificación existentes, o incluso por la integración y creación de herramientas comunes.

El estudio ha analizado las fuentes de datos y los sistemas de monitorización de los principales organismos productores de información bibliográfica, estadística y cartográfica, como son:

• La Secretaría General Técnica del POCTEP, que proporciona información de proyectos de cooperación transfronteriza desde INTERREG III.
• La Eurorregión Alentejo-Algarve-Andalucía (AAA).
• La Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, que engloba todo lo relacionado con el medio ambiente, la ordenación del territorio y el urbanismo.
• El Instituto Estadístico y Cartográfico de Andalucía (IECA), que produce la información geográfica oficial del territorio andaluz.
• El Ministerio para la Transición Ecológica, al que está ligado, la Confederación Hidrográfica del Guadiana.
• Los CCDR –Comissão de Coordenaçãoe Desenvolvimento Regional– del Alentejo y del Algarve, que produce estadística y cartográfia y que asesora en temas territoriales a los municipios portugueses.
• El Instituto Nacional de Estadística (INE) y el Instituto Geográfico Nacional (IGN), que mantienen una estrecha comunicación y colaboración con los organismos regionales.
• El Instituto Nacional de Estadística (INE) de Portugal y su Instituto Geográfico portugués (IGEO), que produce y difunde información geográfica oficial.
• La Direção-Geral do Território y su Sistema Nacional de Información Geográfica, que muestra todos los instrumentos de gestão territorial (IGT) en vigor.

2.        Bases de datos estadísticas y cartográficas en materia territorial, ambiental e hidrológica

La información geográfica disponible hoy en día es inmensa, gracias al uso de las aplicaciones SIG, geolocalización y geomarketing. A la par que el desarrollo de capacidades analíticas y de gestión de datos, también se cuenta con múltiples espacios de difusión de la información geográfica: Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE), geoportales, centros de descarga y servicios cartográficos, visores geográficos, etc.

En cuanto a las estadísticas, la diversidad de fuentes es tal que resulta difícil decidir cuál es la más adecuada. A priori, deberían ser las fuentes oficiales primarias. Sin embargo, a veces los datos son mucho más accesibles a través de repositorios de datos no directos, e incluso existen bases de datos que aparentemente proceden de la misma fuente y del mismo periodo de tiempo y, sin embargo, en su desglose, o directamente en los datos recogidos, no coinciden. Las razones de esta situación son diversas: actualizaciones no incorporadas en una u otra fuente, cambios en los criterios de representación o agrupamiento de estadísticas, etc.

Por otro lado, especialmente en la cartografía, existe el inconveniente de los diversos sistemas de referencia espacial utilizados en España y Portugal, lo que unido a las diferentes escalas de referencia y a la falta de coordinación en la armonización geométrica (unión geográfica) de los geodatos de ambos países, provoca finalmente desajustes, huecos, solapamientos e incongruencias espaciales en las capas de información. Todo ello requiere de un alto grado de especialización en conocimientos geodésicos y manejo de SIG para realizar transformaciones, lo que puede llevar a errores de base, y sobre a soluciones incompletas, como el ajuste de la línea de frontera.

Sin embargo, a pesar de este panorama, es justo decir que se ha avanzado mucho. Desde la entrada conjunta en la CEE, y especialmente desde la aparición de Eurostat y la directiva INSPIRE, se ha producido una progresiva integración tanto en materia de estadísticas como en información geográfica común. Hoy en día, los datos estadísticos y cartográficos son fácilmente localizables, con una clara tendencia a la interoperabilidad gracias al trabajo de los diferentes organismos e instituciones nacionales y regionales (INE, IGN, IGP, DGT, IECA) encargados de su producción y difusión.

 

Cartografía y estadísticas de base

Bases de datos estadísticas y cartográficas en materia ambiental y de aguas

Fuentes principales: INE-P, INE-E, IECA, REDIAM, Agência Portuguesa do Ambiente (APA), Confederación Hidrográfica del Guadiana (CHG), Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF).

En Andalucía, la Red de Información Ambiental de Andalucía (REDIAM) aglutina la mayor parte de la información territorial relevante en materia de medio ambiente. Es también el Punto Focal Autonómico de la Red Europea de Información y Observación sobre el Medio Ambiente (EIONET), promovida y coordinada por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA). Se encarga de difundir los resultados de los diferentes estudios y la cartografía generados por estos organismos y sus instituciones afines, cuando estos datos son de interés andaluz.Además, tanto IECA como REDIAM están plenamente coordinados con la Infraestructura de Datos Espaciales de Andalucía (IDE-A), en la medida en que la propia REDIAM es responsable del mantenimiento de la Infraestructura de Información Ambiental de Andalucía que forma parte integrante de la IDEA.

También podemos recurrir a otras fuentes directas de especial relevancia. Así, para España, la mayor parte de la cartografía y las bases de datos sobre aguas superficiales (continentales) provienen de las confederaciones hidrográficas, salvo para las cuencas interiores, que dependen de las CCAA. En el caso del río Guadiana, la fuente de datos es la Confederación Hidrográfica del Guadiana a través de su geoportal, que proporciona información geográfica y estadística también del lado portugués.

En Portugal, el principal organismo de datos estadísticos y geográficos sobre el medio ambiente es el Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), que produce información sobre la Rede Nacional de Áreas Protegidas, incluida la Red Natura. Las Administrações das Regiões Hidrográficas son responsables del agua, si bien la mayoría de sus datos se publican en la web de la Agência Portuguesa do Ambiente (APA). Esta última publica, entre otros, el Atlas da Água, una de las fuentes fundamentales de datos hidrográficos en Portugal, y Barragens de Portugal, un compendio de fichas de los diferentes embalses portugueses. La APA también  engloba gran parte de los portales de datos geográficos ambientales e hidrológicos del país, como el Sistema Nacional de Informação do Ambiente (SNIAMB,  portal medioambiental más importante de Portugal con un visor de datos cartográficos y estadísticos), y que integra, de hecho, gran parte de los datos que se publican a través de otros productos y portales portugueses, y el Sistema Nacional de Informação de Recursos Hídricos (SNIRH), un portal de acceso a la mayoría de los datos relacionados específicamente con las cuestiones del agua en Portugal.

3.        Diagnóstico de los actuales sistemas de información para el planeamiento y la gestión (ordenación del territorio, agua y biodiversidad)

Partimos de la premisa de que las políticas de cooperación territorial de la UE exigen información espacial transfronteriza, armonizada e interoperable a distintas escalas. Esta información determina el éxito y la eficacia de los proyectos de planificación territorial, protección y gestión del medio ambiente y del patrimonio y, en general, el desarrollo de las regiones adyacentes a las fronteras. En este sentido, la información geográfica y los mapas también actúan como indicadores de la cooperación territorial transfronteriza.

Por consiguiente, sería deseable normalizar, armonizar e integrar metodologías, los modelos de datos y los sistemas de tratamiento de la información geográfica, tanto desde el punto de vista geométrico (SRE común, conexiones e integración espaciales) como semántico (atributos temáticos) para lograr una compatibilidad e interoperabilidad plenas. A pesar del marco común europeo (Directiva INSPIRE, 2007) y de la adopción de sistemas geodésicos y cartográficos globales (ETRS89), España y Portugal siguen utilizando modelos y sistemas de tratamiento de la información diferentes para la producción de mapas. Esto provoca una heterogeneidad geométrica e incompatibilidad de los datos espaciales, especialmente abundante en la frontera, su fragmentación geográfica, la falta de ajuste y la desconexión de los objetos transfronterizos.

En cuanto a la armonización semántica de los atributos temáticos de los datos espaciales, el camino es aún más complejo. Nos enfrentamos a la adecuación de los modelos datos en cuanto a terminología, nomenclaturas, clasificaciones y descripciones, que darían consistencia analítica a la información transfronteriza. En la divergencia de atributos alfanuméricos detectada, un buen ejemplo son las unidades administrativas de referencia hispano-portuguesas, con una clara disimetría jerárquica entre ellas. También es relevante, por la heterogeneidad y disimetría conceptual, los hechos urbano y rural, a los que se añaden los usos del suelo, el paisaje, la red viaria y el patrimonio natural y cultural.

Aunque la necesaria armonización sigue planteando dificultades a la hora de obtener datos espaciales transfronterizos con integridad visual y capacidades analíticas, su producción ha avanzado hacia la compatibilidad, especialmente de la mano de Eurostat e INSPIRE, así como de iniciativas de cooperación regionales y locales que están aplicando modelos comunes de publicación y difusión de información geográfica, como las infraestructuras y datos espaciales (IDE) transfronterizas de OTALEX (Alentejo y Extremadura) y GEOARPAD (Galicia y Norte de Portugal).

4.        Propuestas de compatibilización y mejora de la consulta mutua e integración cualitativa

La juventud de las estructuras de gobernanza transfronterizas (Eurociudad del Guadiana), o incluso su ausencia (como en el caso del Bajo Guadiana), deja decisiones de transcendencia en otros ámbitos espaciales y administrativos (principalmente de las administraciones centrales y regionales). En este contexto, es necesario e imperativo comenzar a construir sistemas de gobernanza que gestionen en mayor medida el territorio, o al menos se encarguen de coordinar y aportar una visión integradora de la planificación territorial, del agua y de la biodiversidad. Para ello, es imprescindible contar con fuentes de información espacial y estadística más integradas y eficaces. Esta es una cuestión que afecta no solo a la comarca del Bajo Guadiana, sino a todo el territorio fronterizo ibérico.

La Directiva Marco del Agua (2000) establece un enfoque ecológico para la gestión integrada de los recursos hídricos, lo que implica un nuevo modelo de gestión administrativa que evite la fragmentación de la gestión de las masas de aguas y aborde eficazmente los requisitos normativos que establece. Por tanto, en el Bajo Guadiana se debe avanzar en el camino de la cooperación transfronteriza, aprovechando los cauces ya establecidos, pero redefiniendo el modelo actual, tanto a nivel institucional como a nivel de planificación, no sólo la hidrológica sino también la planificación de los espacios naturales protegidos transfronterizos y la planificación territorial y urbanística.

Para que los escenarios de cogestión tengan lugar, es necesaria una comisión de coordinación que garantice que no haya acciones divergentes en las áreas protegidas de España y Portugal. El agua y la biodiversidad de un territorio forman un sistema con las personas que lo habitan. Por eso es importante que el plan estratégico para el desarrollo del ámbito del Bajo Guadiana cuente con el apoyo del poder local, de las redes sociales afectadas y de los agentes involucrados.

Por lo tanto, en el contexto de la información, se proponen las siguientes Acciones:

• Construcción de un sistema de Información Territorial del Bajo Guadiana. En general, tal vez no sea tan necesario un nuevo espacio web ad hoc, pero sí un portal o repositorio que ponga a disposición las principales fuentes de información estadística y cartográfica, con una labor coordinada en la publicación de los datos e interoperabilidad.
• Creación de una Base de datos común y coordinada de las afecciones para las aguas (emisiones, puntos de vertido, captaciones, consumos, etc.). Aunque tanto España como Portugal cuentan con registros y datos en estas materias, sólo se incorporan parcialmente a la planificación y la gestión (las de las redes de seguimiento), cuando las repercusiones son evidentemente transfronterizas.
• Establecer un sistema efectivo común de comunicación y control de la planificación y gestión de la biodiversidad y de los espacios naturales protegidos. El objetivo es crear un mecanismo u órgano consultivo que se ocupe específicamente de emitir informes sobre los proyectos con incidencia ambiental que afecten a la cuenca.

 

“La riqueza de las regiones” constituye un instrumento de comunicación e intercambio de ideas promovido por Asociación Española de Ciencia Regional (AECR). Para más información sobre la actividad de AECR visite su Página Web o síganos en Facebook, Linkedin, Youtube y/o Twitter

[1] Informe Técnico: Análisis y compatibilización de los sistemas-base de información para el planeamiento territorial regional: https://drive.google.com/open?id=10dfjFqVAQZQmwf2P1w4TCtagnCujh7Ae y resumen ejecutivo en: https://drive.google.com/open?id=1sT4UgT3ZDcSw7qlsEys98VkvIvlW94pW

[2] PULIDO, I., GILES, R., HIDALGO, P., JURADO, J.M., MORA, M., OLÍAS, M. (Ed.) (2021): Agua, biodiversidad, turismo y gestión integrada del territorio en el Bajo Guadiana transfronterizo. Servicio de publicaciones, Collectánea, 229, Universidad de Huelva, 233 pág.  ISBN (Papel): 978-84-18628-20-7; ISBN (Ebook): 978-84-18628-21-4. https://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=795762