La gobernanza fiscal de las CCAA no funciona
Por Diego Martínez López – Universidad Pablo Olavide, de Sevilla
La historia de la gobernanza fiscal en Europa es breve pero intensa. En Estados Unidos la discusión comenzó hace 250 años, precisamente en su momento fundacional, y por ello ahora en la Unión Europea nos enfrentamos a preguntas similares (Sargent, 2012). De manera simplificada la cuestión se puede plantear de la siguiente forma: cómo organizar institucionalmente diferentes gobiernos, que comparten impuestos y una misma moneda, para que su soberanía fiscal (para gastar, principalmente) no ponga en peligro la sostenibilidad financiera del resto. Y todo ello contando con que las tentaciones para comportarse de manera irresponsable son variadas: inconsistencia temporal de los políticos, electoralismo-populismo, posibilidades de ser rescatados, etc. Está claro que el diablo puede adoptar múltiples formas.
Este tipo de problemas es bastante frecuente en países fiscalmente descentralizados como el nuestro y se suele resolver recurriendo a las siguientes opciones de gobernanza fiscal. La primera es dejando que el mercado se encargue de disciplinar fiscalmente a los gobiernos (modelo norteamericano). La segunda consiste en modelos cooperativos en que las partes (Estado y haciendas regionales/locales) se encuentran convencidas de que todas y cada una han de colaborar para mantener la viabilidad financiera del país (modelo escandinavo). Y la tercera ligada a prevenciones, controles y sanciones desde arriba hacia abajo para evitar la indisciplina fiscal (modelo Eurozona y España).
La gobernanza fiscal de nuestro país se encuentra definida en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF, 2012). Aunque toda la gobernanza europea se encuentra sometida a discusión en estos momentos, nuestra LOEPSF ha envejecido de manera prematura y no se encuentra en condiciones de marcar el paso de los nuevos tiempos. Esto es especialmente cierto en la caso de las CCAA y constituye el tema central de mi artículo en Investigaciones Regionales (Martínez López, 2020).
En términos generales, la LOEPSF no ha mostrado la eficacia y exigibilidad que sería deseable. Salvo en el caso de las Entidades Locales, el cumplimiento de los objetivos de déficit y regla de gasto en el Estado y en las CCAA ha sido la excepción y no la norma; el periodo transitorio –que llegaba hasta 2020- no se ha culminado en los términos estipulados; la presentación y seguimiento de los Planes Económicos-Financieros (PEF) –principal mecanismo de corrección- no ha seguido el curso previsto. En definitiva, la definición de objetivos y estipulaciones legales claramente voluntaristas pero inviables en la realidad ha sido una constante desde sus inicios.
Hace tiempo que se sabía de la incapacidad para situar la deuda pública en el 60 por ciento del PIB en 2020; o que llegado ese momento el régimen de endeudamiento tornaría de nuevo a las rigideces de normativas anteriores; o que algunas de sus disposiciones necesitaban desarrollos reglamentarios para ver cómo se aplicaban los superávits, los ingresos extraordinarios o la cláusula de no rescate. Hoy en día nos encontramos, por el contrario, ante la tesitura de parchear una vez más el texto legislativo a fin de salir del paso.
Nuestro país se encuentra obligado, pues, a iniciar ya este debate. Especialmente en el caso de las CCAA, que no solo representan una parte muy importante de la actividad financiera de las AAPP sino que tienen asignadas responsabilidades de gasto (sanidad, servicios sociales) que van a soportar una intensa presión de demanda a corto, medio y largo plazo. Y las avenidas de reforma deben tener en cuenta tres vectores principales: los cambios en la gobernanza fiscal europea, la reforma del sistema de financiación autonómica y una profunda transformación (si no la deseable eliminación) de los mecanismos extraordinarios de financiación.
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