El seguimiento en la estrategia de especialización inteligente: Importancia y limitaciones

Por Mathieu Doussineau e Isidoro Romero. Departamento Economía Aplicada I. Universidad de Sevilla.

La implementación del concepto de especialización inteligente (Foray, David y Hall, 2009) en el marco de la política europea de cohesión conlleva el reto de aplicar un marco metodológico genérico para la formulación de políticas a una realidad, como la de la UE, caracterizada por su marcada heterogeneidad regional. Por este motivo, un aspecto fundamental en el desarrollo de la smart specialization strategy (S3) es la capacidad de los gobiernos regionales para dirigir el proceso. Sin embargo, muchas regiones carecen en la práctica de la capacidad institucional para desarrollar una adecuada gobernanza de la estrategia de especialización inteligente.

En particular, el seguimiento (monitoring) está llamado a actuar como una dimensión fundamental para un buen gobierno de la S3. La función de seguimiento es un componente transversal del ciclo de las políticas públicas, si bien se la suele percibir como un hermano gemelo de la evaluación. El seguimiento es muy a menudo desatendido en el plano académico y en la praxis de los formuladores y gestores de las políticas, quienes lo consideran, erróneamente, como una actividad útil sólo a los efectos de cumplir con los requisitos de auditoría financiera. Por el contrario, en su concepción moderna, el seguimiento resulta una herramienta clave de gestión que debe asistir a las autoridades públicas en la implementación de la estrategia y facilitarles una mejor conexión con otras partes interesadas en la misma (stakeholders).

La especial relevancia de la actividad de seguimiento en el marco de la S3 se deriva de la complejidad intrínseca al propio concepto de especialización inteligente. A su vez, esta complejidad proviene del carácter inclusivo y de “abajo arriba” de la S3, que invoca a la participación de los principales actores del sistema regional de innovación. El concepto de especialización inteligente supone una nueva forma de concebir la política de innovación que reclama la intervención de las partes interesadas como protagonistas del proceso de descubrimiento emprendedor (Fernández, Martínez-Román y Romero, 2019). Es por ello conveniente que los actores implicados (administraciones, organismos intermedios, asociaciones empresariales, universidades, centros de investigación y otros actores de la sociedad civil) se integren en el mecanismo de seguimiento de la S3 para que éste sea un reflejo de la estrategia en sí.

Por tanto, trasladar en la práctica la propuesta teórica de la S3 conlleva diversos retos y dificultades. A este respecto, pueden señalarse tres limitaciones específicas que se vienen observando en el desarrollo del seguimiento de la S3.

En primer lugar, los formuladores de las políticas ven en teoría a las partes interesadas como actores cruciales y valoran positivamente su participación en el seguimiento de la S3. Sin embargo, en la práctica, solo otorgan a estos stakeholders un papel más bien pasivo (Kleibrink, Gianele y Doussineau, 2016). Sería conveniente pues que todos los actores implicados en la S3 se involucraran de modo más efectivo en las actividades de seguimiento a fin de que pudieran sentir la estrategia como suya. En este sentido, la confianza es fundamental en las interacciones entre instituciones públicas, empresas privadas, organismos de investigación y otros actores involucrados en la S3. Esta confianza se podría favorecer mediante una comunicación más fluida de la información proveniente del seguimiento para proporcionar a las partes interesadas un conocimiento actualizado sobre la implementación de la estrategia.

Una segunda limitación está asociada a la insuficiente información y a la falta de innovación en la metodología de seguimiento. La principal fuente de información para el seguimiento de la S3 son los datos provenientes de la implementación del programa operativo FEDER y la absorción de fondos relacionada con éste, lo que puede dar una visión limitada del impacto de la estrategia. Se requeriría, por tanto, disponer de un conjunto más amplio de datos y fuentes de información para realizar un seguimiento efectivo de la estrategia. Este problema podría atribuirse a que el seguimiento se sigue ejecutando con modelos tradicionales, sin que se haya adaptado a la nueva forma de abordar la política de innovación que representa la S3. La necesidad de desarrollar otro enfoque para el seguimiento llama a su vez a mejorar las competencias del personal de las administraciones públicas encargado de esta función.

La tercera limitación observable supone que, aunque los formuladores de las políticas parecen comprender y aplicar la lógica de intervención de la S3, sólo una minoría de ellos establece un vínculo claro entre los indicadores de outputs inmediatos, por un lado, y los resultados y el impacto socioeconómico final de la estrategia, por otro. De este modo, se carece de una “teoría de la implementación” sólida (Weiss, 1998). El débil seguimiento de la “última milla” de la implementación que conduce a los impactos finales merece pues más atención por parte de las autoridades públicas y los organismos responsables de supervisar la S3.

La nueva generación de estrategias de especialización inteligente debe impulsar la innovación y ofrecer un marco de acción política transformadora a escala regional. Una buena gobernanza regional de la S3, que incorpore los arreglos institucionales apropiados, puede elevar la resiliencia de las regiones ante shocks externos y mejorar el impacto de la política de innovación sobre las regiones europeas. Para ello, es fundamental incorporar un sistema de seguimiento más avanzado, que permita identificar las necesidades de las partes interesadas y captar las señales provenientes del exterior para favorecer una implementación más eficaz y eficiente de las actuaciones y generar una retroalimentación que permita re-ajustar adecuadamente el diseño de la estrategia.

 

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Referencias:

Fernández-Serrano J., Martínez-Román, J.A. y Romero, I. (2019): “The entrepreneur in the regional innovation system. A comparative study for high and low-income regions”, Entrepreneurship & Regional Development, 31:5-6, 337-356. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/08985626.2018.1513079

Foray, D., David, P.A. y Hall, B. (2009): “Smart specialisation – the concept”, Knowledge Economists Policy Brief No. 9.

Kleibrink, A., Gianelle, C. y Doussineau, M. (2016): “Monitoring innovation and territorial development in Europe: emergent strategic management”, European Planning Studies, 24:8, 1438-1458.

https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09654313.2016.1181717

Weiss, C. H. (1998): Evaluation: Methods for studying programs and policies. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.