Políticas basadas en el lugar: áreas funcionales y políticas de empleo
Por José A. Camacho, Mercedes Rodríguez y Jesús Molina. Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Granada
Durante años las medidas para paliar el desempleo en las distintas regiones españolas se han basado en una receta única para todo el conjunto territorial. En la actualidad, las políticas de empleo desarrolladas a escala regional y local como los planes de empleo para personas jóvenes: “Emple@Joven” o “Emple@30+”; los planes para la contratación de mayores de 45; los programas de retorno del talento, los programas de apoyo al empleo industrial, entre otros, se han aplicado de forma genérica sin prestar especial atención a la heterogeneidad de la realidad productiva y laboral del mismo. La existencia de programas únicos no centrados en la especialización productiva o las particularidades territoriales han provocado impactos muy limitados en la generación de empleo o la mejora del ya existente. Si a lo anterior le sumamos los efectos de la pandemia generada por el COVID19 sobre el mercado de trabajo, se hace más necesaria que nunca una instrumentalización de nuevas políticas activas de empleo centradas en el territorio y en las particularidades productivas del mismo, y su sensibilidad a la pandemia como las actividades relacionadas con el turismo y el comercio.
Partiendo de estas problemáticas, tanto estructurales como coyunturales provocadas por el COVID19, para desarrollar políticas activas de empleo que sean efectivas es necesario considerar las particularidades de los territorios, sus aspectos laborales más concretos, como los niveles de especialización productiva de las distintas regiones o la segregación ocupacional de sus trabajadores, para una adecuada caracterización de su mercado laboral y a los agentes que intervienen en él. En este sentido, para alcanzar un mayor acercamiento a la realidad laboral de un territorio, se hace necesario delimitar un ámbito funcional o área operativa como pueden ser los mercados locales de empleo. Según la Unión Europea esta división del mercado laboral debe tomarse como base estratégica en el desarrollo y la distribución de ayudas y programas destinados al empleo. Pero para elaborar políticas de empleo útiles no basta con delimitar esos mercados, sino que también es necesaria su caracterización. Es decir, una vez establecidas las áreas funcionales territoriales en base al empleo, éstas deben ser analizadas con el fin de determinar si verdaderamente existen diferencias productivas, laborales y socioeconómicas entre ellas.
El conjunto de las políticas activas de empleo han de desarrollar programas para mejorar y volver a capacitar a los trabajadores desplazados, personas desempleadas y personas en riesgo de perder el empleo, y son particularmente necesarios durante la crisis. A medida que las economías comienzan a recuperarse, si los incentivos al empleo, como los subsidios a la contratación, están bien focalizados, deberían ganar temporalmente importancia para apoyar la demanda laboral y la recuperación económica de los territorios, los fondos Next Generation EU, pueden ser un canal de financiación importante. Los incentivos para la puesta en marcha, aunque por lo general a pequeña escala, son necesarios más allá del corto plazo para apoyar la creación de empleo, incluso en sectores y lugares específicos. El apoyo a los grupos vulnerables que enfrentan importantes obstáculos de integración en el mercado laboral a través de respuestas transversales y las políticas activas del mercado de trabajo intensivas (como recapacitación y empleo con apoyo) debe permanecer en la agenda de la política social con el fin de construir mercados de trabajo inclusivos a lo largo del proceso de recuperación.
Los programas de capacitación desarrollados en las aulas se han trasladado “on line” y se han incorporado recursos adicionales para abordar las necesidades del distanciamiento social y aumentar el acceso a la capacitación. Como muestra la literatura, para mejorar la empleabilidad son necesarios mayores niveles educativos (los grupos desfavorecidos, corren el riesgo de no reducir la pobreza a lo largo de su vida laboral) y mejorar la salud y la cohesión social, así como la participación política.
La mayoría de los territorios a escala país o región han implementado acciones destinadas a ampliar la participación en la educación y la formación y a aumentar las tasas de finalización de la educación, así como medidas para ampliar el acceso a la educación superior. En este sentido, por una parte, se han introducido acciones destinadas a desarrollar perfiles de habilidades relevantes para el sector empresarial, con el fin de mejorar el atractivo a largo plazo de la educación y de reducir los desajustes de habilidades, incorporando mejores servicios de orientación y asesoramiento, así como medidas que refuerzan la cooperación entre la educación y el sector empresarial mediante la formación de aprendices, programas de prácticas y estancias laborales de corta duración.
Aunque la pandemia impulso de estas actuaciones, todavía hay poca experiencia sobre cómo explotar los activos y potenciales locales a una escala territorial de nivel inferior donde las áreas funcionales asociadas al empleo pueden ser la dimensión óptima de actuación de las políticas activas de empleo, mediante el uso de intervenciones innovadoras y basadas en el conocimiento y habilidades orientadas a los grupos más vulnerables: jóvenes, mayores, emigrantes. Así las políticas basadas en el lugar deben de ser ejes potenciales para el desarrollo local generador de empleo.
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