La nueva estrategia industrial europea: empresas y territorios
https://symphonya.unicusano.it/issue/view/834/showToc
Por Juan José Juste Carrión – Departamento de Economía Aplicada – Universidad de Valladolid – juan.juste@uva.es
El volumen monográfico de la revista electrónica Symphonya (nº 2, 2020), objeto de esta reseña, tiene como contenido la versión revisada de nueve de las aproximadamente veinte contribuciones presentadas en el fórum virtual New European Industrial Strategy organizado el 8 de julio de 2020 por el Grupo “Growth Investments and Territory”, bajo la dirección de los profesores italianos Riccardo Cappellin, Enrico Ciciotti y Gioacchino Garofoli. Tales trabajos fueron asimismo expuestos a finales de agosto en el encuentro científico realizado online, sucedáneo del Congreso Anual de la ERSA, aplazado para el verano de 2021 ante la imposibilidad de celebrarlo en el formato convencional.
La obra colectiva tiene como punto de partida la identificación de la falta de una política industrial comunitaria como causa primordial de la pérdida de competitividad europea y su consiguiente declive internacional, mayormente perceptible en el sur de la Eurozona.
La industria europea ha venido experimentando en las últimas décadas profundos cambios estructurales, acelerados por la globalización y el cambio tecnológico, portadores de desafíos de enorme magnitud. Tal es el caso de las cadenas de globales de valor – con notable impacto en las esferas productiva, social y medioambiental -, caracterizadas por la segmentación y deslocalización de procesos productivos e incluso de “sectores clave”, en países con bajos salarios; o de la imparable digitalización de la economía y la hiperconexión, resultantes de los avances consustanciales a la cuarta revolución industrial, con incidencia sobre empresas, industria y organismos públicos. Todo ello en medio de opciones erróneas de política industrial adoptadas en el seno de la UE, en las que el crecimiento sostenible se asocia a los servicios (sobre todo en los campos financiero y de las TICs), abonando el terreno para la desindustrialización.
En este contexto, aflora notoriamente la necesidad de articular una nueva estrategia industrial, complementaria de las directrices europeas en materia de política monetaria y fiscal – insuficientes, por sí solas, para afrontar retos como la lucha contra el desempleo o los desequilibrios interterritoriales. Entre las prioridades de dicha estrategia, entendida como instrumento de gobernanza multinivel y guía para las decisiones empresariales en un horizonte temporal múltiple, cabe destacar: el relanzamiento de la demanda interna de consumo y de inversión, tanto privada como pública, frente a la aplastante hegemonía de las exportaciones como vehículo impulsor de nuevas producciones; el desarrollo de nuevas cadenas de producción manufacturera y de servicios más en línea con las necesidades emergentes del consumidor europeo, y donde el esfuerzo innovador en tecnología se vea acompañado de innovaciones organizativas, sociales e institucionales; las mejoras en los ámbitos medioambiental, urbano y de servicios sociales, que redunden en una mayor calidad de vida de la ciudadanía; la configuración de una dimensión espacial atenta a las interacciones, dentro de un sistema industrial moderno, entre empresas, trabajadores, ciudadanos y territorio, con el conocimiento tácito como elemento de diferenciación esencial para la recuperación económica.
La actual pandemia ha agravado la situación, con importantes efectos sobre las estructuras socioeconómicas nacionales, entre los que cabe señalar: la orientación hacia el mercado interno, ante el bloqueo de las redes mundiales de producción y suministro; la aceleración en la digitalización económica y auge de consumo online; desigualdades sociales y geográficas en el acceso a los servicios; cambios en la movilidad (impulso del teletrabajo, caída del transporte público,…); empeoramiento de la habitabilidad en las ciudades; o ambigüedad en la gobernanza y orientación de las intervenciones públicas.
La insuficiencia de las políticas pre-Covid para afrontar adecuadamente tales efectos determina la urgencia en la aplicación de la citada estrategia industrial en clave territorial y ecológica, como vehículo al servicio de una eficaz implementación del Fondo Europeo de Recuperación, en la que el territorio desempeñe nuevos roles acordes con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas. Una nueva política industrial capaz de combinar oferta y demanda, y fundamentada en la promoción de sectores estratégicos (acero, energía, petroquímica,…) con potentes grandes empresas, así como en la puesta en marcha de proyectos individuales acordes con la filosofía de cooperación en red, cuya máxima expresión a escala local la constituye la lógica de la cuádruple hélice, activada por instituciones, centros de investigación, empresas (PYMES incluidas) y sociedad civil.
La magnitud de tales retos requiere, así, desde la óptica institucional, una gobernanza multinivel (del local al europeo), que implique a ciudades y regiones de toda la UE, a fin de promover en el territorio, vía acciones complementarias, una especialización industrial inteligente y proyectos que mejoren el acceso y aprovechamiento de las nuevas tecnologías (como la creación de una infraestructura de nube europea). Así mismo, desde la óptica medioambiental, requiere encarar la triple transición (verde, digital y blanca), en sintonía con los ODS, la tecnología de vanguardia y la situación sanitaria, en aras de crear resiliencia y combatir la desigualdad. Urge, pues, un esfuerzo inversor sin precedentes que conjugue el Pacto Verde Europeo y una estrategia industrial (junto a un White Deal en materia de salud), con un mayor activismo institucional y de la sociedad civil, así como la oportunidad de un modelo territorial de especialización que cristalice en ecosistemas de innovación proclives al uso cooperativo y responsable de los recursos locales en línea con las necesidades de la población.
Teniendo como telón de fondo el contexto europeo, algunas de las contribuciones del volumen se centran en el análisis de experiencias nacionales de política industrial y territorial. Así, para el caso italiano, se abordan las perspectivas económicas de los sistemas productivos de pequeña y mediana empresa, que tipifican el tejido industrial de algunas regiones, frente a la pandemia. En el horizonte de oportunidades y amenazas abierto, reducir la incertidumbre sistémica que atenaza las inversiones productivas y afrontar los retos digital y ecológico en el ámbito de dichos sistemas productivos, pasan por una gobernanza eficaz basada en la colaboración entre actores sociales y empresariales abiertos al cambio progresivo de las trayectorias locales, dentro de redes de innovación multiescalares, y en una planificación estratégica nacional de apoyo, donde el plan de recuperación y resiliencia presentado por el gobierno italiano en el marco de la Next Generation EU, brinda una oportunidad para afianzar la continuidad de los sistemas territoriales de PYME dentro de las nuevas vías de desarrollo espacial.
Otro caso de estudio es el irlandés; concretamente el sector manufacturero y su comportamiento ante la pandemia. Tomando en consideración la noción de filière sanitaria (que aglutina industria química, farmacéutica y servicios sanitarios), se ofrece una síntesis sobre el impacto de la crisis en las principales ramas de actividad (lideradas por la industria farmacéutica, de la mano de grandes empresas estadounidenses), las debilidades afloradas en el sistema sanitario irlandés y las medidas estatales de apoyo implementadas en Irlanda en materia de política industrial, cuyo éxito a largo plazo aparece inevitablemente supeditado a una mayor solidaridad en el escenario europeo.
Desde una perspectiva comparada, también se resalta la pérdida de peso de la UE y de la locomotora alemana en el paisaje competitivo internacional frente a Estados Unidos y el Extremo Oriente. El paulatino viraje del centro de gravedad de la economía mundial desde el Atlántico Norte hacia las mega-ciudades de ambos lados del Pacífico – a lo que no resulta ajena la falta de una política industrial activa en la UE -, aparece ligado a las estrategias corporativas de las multinacionales más potentes en los mercados globales, marcadas por el liderazgo innovador de norteamericanos y japoneses y sus sendas de innovación incremental (o imitación creativa), agresivamente emuladas en Corea del Sur y China. País, éste, donde a la enorme capacidad de imitación se suman bajos costes laborales, irresistibles reducciones fiscales e incentivos a la deslocalización, que suponen una amenaza competitiva para las firmas europeas, especialmente PYMES, que podría agudizarse por el reciente acuerdo de libre comercio Regional Comprehensive Economic Partnership entre China y otros 14 países del área Asia-Pacífico.
Para el caso español, se subraya el interés de una nueva generación de políticas de desarrollo local orientada a mejorar la situación socioeconómica de los territorios más desfavorecidos y aumentar sus posibilidades de convergencia con los más prósperos. La política de desarrollo microterritorial aplicada en España se ha visto fuertemente condicionada en su evolución por la progresiva globalización y la crisis financiera de 2008, cuyas necesidades de ajuste macroeconómico vinieron a eclipsar, cuando no a postergar sine die, las actuaciones de corte microeconómico en el territorio. Ante el peligro de que la actual pandemia – y su tremendo impacto sobre crecimiento, empleo y cuentas públicas – intensifique tal abandono, irrumpe la oportunidad del rediseño de una estrategia de desarrollo local/rural desde abajo que, en sintonía con el Plan de Recuperación Europeo y el Marco Financiero Plurianual, coadyuve, en una atmósfera de keynesianismo inteligente, a la movilización de los recursos locales. Cobra una especial trascendencia en este contexto una política industrial sustentada en una gobernanza multinivel de base cooperativa que implique el reforzamiento de ramas estratégicas (como la agroindustria) y la fijación de la población en el territorio de aquellas zonas más sensibles al vacío demográfico.
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